Місцеве самоврядування та губернатори в Російській імперії. Місцеве самоуправління в Російській імперії

Передумови реформи

Суть реформи

Функції земств

Реалізація реформи

Земське самоврядування

Волосне (місцеве) самоврядування

О. Чингузов

Скасування кріпосного права у Росії 1861 року викликала необхідність проведення інших буржуазних реформ у сфері місцевого управління, суду, освіти, фінансів, у військовій справі. Вони мали на меті пристосувати самодержавний політичний устрій Росії до потреб капіталістичного розвитку, зберігши його класову, дворянсько-поміщицьку сутність.

Реформи, проведені 1863-1874 рр., переслідували саме цю мету. Для буржуазних реформ цього періоду характерна незавершеність, безпосередність та вузькість. Далеко не все, що проектувалося в обстановці суспільно-демократичного підйому, згодом отримало своє втілення у відповідних законах.

Однією з таких реформ було створення установ, які мали займатися місцевою справою. Земська реформа мала послабити рух у країні, залучити на свій бік частину «ліберального суспільства», зміцнити свою соціальну опору - дворянство.

У березні 1859 р. при Міністерстві внутрішніх справ під головуванням Н.А. Мілютіна було створено комісію для розробки закону «Про господарсько-розподільне управління у повіті». Вже заздалегідь передбачалося, щоб новостворені органи місцевого управління не виходили за межі суто господарських питань місцевого значення. У квітні 1860 Мілютін представив Олександру II записку про «тимчасові правила» місцевого управління, яке будувалося за принципом виборності і безстановості. У квітні 1861 р. під тиском реакційних придворних кіл Н.А. Мілютіна та міністра внутрішніх справ С.С. Ланського як лібералів звільнили у відставку.

Новий Міністр внутрішніх справ П.А. Валуєв, призначений також і головою комісії для підготовки реформи місцевого самоврядування, був відомий своїми консервативними поглядами, проте в умовах підйому революційного руху в країні він не наважився піти на ліквідацію основних принципів земської реформи, виробленої комісією Мілютіна – виборності та безсословності. Їм було змінено лише систему виборів у проектовані земські установи, яка обмежувала представництво більшості населення країни - селянства, остаточно виключала представництво робітників і ремісників і надавала перевагу землевласникам і великої буржуазії.

Підйом суспільно-демократичного руху в країні (небувале зростання селянських заворушень, посилення революційного руху в Польщі та Фінляндії, студентські заворушення, зростання конституційних домагань дворянства), змусило самодержавство піти навіть далі тих завдань, які він ставив раніше перед комісією Мілютіна. Валуєву було отримано підготувати проект «нової установи Державної ради». За цим проектом пропонувалося освіту при Державній раді «з'їзду державних гласних» із представників губернських земств та міст для попереднього обговорення деяких законів перед внесенням їх до Державної ради. Коли революційну хвилю було відбито, самодержавство відмовилося від свого наміру допустити «представників населення до участі в законодавстві» і обмежилося лише реформою місцевого управління.

У березні 1863 р. було вироблено проект «Положення губернських і повітових земських установах», який після обговорення їх у Державній раді 1-го січня 1864 р. було затверджено Олександром ІІ і набрав чинності закону. Цей закон у суспільстві було прийнято неоднозначно. Ось що писав відомий громадський діяч А.І. Кошелєв у своїх записках: «Багато були незадоволені Положенням», «Виявляли, що коло дії земських установ і права, представлені земству, надто обмежені. Інші, в тому числі і я, доводили, що спочатку цілком достатньо і того, що нам дали; що слід старанно зайнятися розробкою та користуванням цього малого, нам відміреного і що якщо ми виконаємо цей наш обов'язок сумлінно і зі змістом, то й суспільство прийде саме собою».

За законом створювані земські установи складалися з розпорядчих органів - повітових та губернських земських зборів, і виконавчих - повітових та губернських земських управ. Ті та інші обиралися на трирічний термін. Члени земських зборів називалися голосними (що мали право голосу). Кількість повітових гласних по різних повітах коливалися від 10 до 96, а губернських - від 15 до 100. Губернські земські гласні обиралися на земських повітових зборах з розрахунку 1 губернський гласний від 6 повітових. Вибори до повітових земських зборів проводилися на трьох виборчих з'їздах (по куріях). Усі виборці ділилися на три курії: 1) повітових землевласників; 2) міських виборців та 3) виборних від сільських товариств. До першої курії входили всі землевласники, які мали не менше 200 десятин землі, особи, які мали нерухому власність на суму понад 15 тисяч рублів, а також уповноважені від духовенства землевласників, які мали менше 200 десятин землі. Цю курію представляли переважно землевласники-дворяни та частково велика торговельно-промислова буржуазія. Другу курію становили купці всіх трьох гільдій, власники торгових та промислових закладів у містах з річним доходом понад 6 тисяч рублів, а також власники міського нерухомого майна вартістю не менш як на 500 рублів у дрібних та на 2 тисячі рублів у великих містах. Ця курія була представлена переважно великою міською буржуазією, а також дворянами-власниками міських нерухомостей.

Третя курія складалася з представників сільських товариств, переважно селян. Однак по цій курії могли балотуватися також і місцеві дворяни та духовенство – також як представники «сільських товариств». Якщо за першими двома куріями вибори були прямими, то по третій - багатоступеневими: спочатку сільський сход вибирав представників на волосний сход, на якому вибиралися виборці, а потім уже повітовий з'їзд виборців обирав голосних у повітові земські збори. Багатоступеневість виборів по третій курії мала на меті провести в земства найбільш заможних і «благонадійних» голосних із селян і обмежити самостійність сільських сходів при виборі представників у земства зі свого середовища. Важливо, що з першої, землевласникської курії обиралося таку ж кількість голосних у земства, як і з іншим двом, що забезпечувало переважне становище у земствах дворянства. Ось дані про соціальний склад земських установ за перше триріччя їхнього існування (1865-1867 рр.). У повітових земських зборах дворяни становили-42%, селяни-38%, купці-10%, духовенство-6,5%, інші-3%. Ще більше переважання дворян було у губернських земських управах: дворяни становили вже 89,5%, селяни - лише 1,5%, інші-9%.

Представниками повітового та губернського земського зборів були повітовий та губернський ватажки дворянства. Голови управ обиралися на земських зборах, у своїй голову повітової земської управи затверджував губернатор, а губернської управи - міністр внутрішніх справ. Голосні земських зборів скликалися щорічно на сесії для розгляду річних звітів виконавчих органів-управ, затвердження плану земського господарства, кошторису доходів і витрат. Голосні земських зборів жодної винагороди за службу в земстві не отримували. Земські управи діяли завжди. Члени управ отримували певну платню. З іншого боку, земства отримували право утримувати своєму жалобі (за наймом) земських лікарів, вчителів, статистиків та інших земських службовців (які становили так званий третій елемент у земстві). Утримання земських установ збиралися земські збори з населення. Земство отримало право збирати особливим збором доходи з торгово-промислових закладів, рухомих та нерухомих майн. Насправді основний тягар земських зборів було покладено селянство (на десятину селянських земель земський збір становив 11,5 коп., але в десятину інших- 5,3 коп.). Основні витрати земств (80-85%) йшли зміст земських установ і поліції; на медицину витрачалися 8% і народне освіту - 5% земських коштів.

Земства були позбавлені будь-яких політичних функцій. Сфера діяльності земств обмежувалася виключно господарськими питаннями місцевого значення. У ведення земств віддавалося влаштування та утримання місцевих шляхів сполучення, земської пошти, земських шкіл, лікарень, богадельень та притулків, «піклування» про місцеву торгівлю та промисловість, ветеринарна служба, взаємне страхування, місцева продовольча справа, навіть будівництво церков, утримання місцевих в'язниць та будинків для божевільних. Втім, виконання земствами місцевих господарсько-адміністративних функцій розглядалося самим урядом навіть як правило, бо як обов'язок земств: раніше цим займалася адміністрація, тепер турботи про місцевих справах перекладалися на земства. Члени та службовці земств притягувалися до судової відповідальності, якщо вони виходили за межі своєї компетенції.

Однак, і в межах своєї компетенції земства перебували під контролем місцевої та центральної влади – убернатора та міністра внутрішніх справ, які мали право призупинити будь-яку постанову земських зборів, визнавши її «противним законам чи загальним державним користям». Багато постанов земських зборів було неможливо вступати в силу без затвердження губернатора чи міністра внутрішніх справ. Самі земства не мали виконавчої влади. Для виконання своїх постанов (наприклад, стягнення недоплат за земськими зборами, вимога виконання натуральних повинностей тощо) земства були змушені звертатися за сприянням до місцевої поліції, яка не залежала від земств.

Положенням 1 січня 1864 року про земських установах запровадження земств передбачалося у 34 губерніях, тобто. приблизно половині губерній країни. Земська реформа не поширювалося на Сибір Архангельську, Астраханську і Оренбурзьку губернії, де був чи майже був поміщицького землеволодіння, і навіть на національні околиці Росії - Польщу, Литву, Кавказ, Казахстан і Середню Азію. Але й у 34 губерніях, куди поширювалося дію закону 1864 р., земські установи вводилися не відразу. На початку 1866 р. вони були введені в 19 губерніях, до 1867 р. - ще в 9, а в 1868-1879 рр. - у решті 6 губерніях.

Компетенція та діяльність земства дедалі більше обмежувалися законодавчими заходами. Вже в 1866 р. була серія циркулярів і «роз'яснень» Міністерства внутрішніх справ і Сенату, які надавали губернатору право відмовляти у затвердженні будь-якого обраного земством посадової особи, визнаного губернатором «неблагонадійним», ставили земських службовців на повну залежність від урядових установ.

У 1867 р. були заборони земств різних губерній зноситися один за одним і повідомляти один одному свої рішення, а також друкувати без дозволу місцевого губернського начальства звіти про свої збори. Голов земських зборів зобов'язували під загрозою покарання закривати засідання зборів, якщо на них обговорювалися питання, «не погоджені із законом». Циркуляри та укази 1868-1874 гг. ставили земства ще більшу залежність від влади губернатора, обмежували свободу дебатів у земських зборах, обмежували гласність і публічність їх засідань - відтісняли земства від завідування шкільною освітою.

І все ж земства відіграли велику роль у вирішенні місцевих господарських та культурних питань; в організації місцевого дрібного кредиту шляхом утворення селянських ощадно-позичкових товариств, у влаштуванні пошт, дорожньому будівництві, в організації медичної допомоги в селі, народної освіти. До 1880 на селі було створено 12 тисяч земських шкіл. Земські школи вважалися найкращими. Медичні установи на селі, хоч і нечисленні та недосконалі (лікарів доводилося в середньому по 3 на повіт) цілком були утворені земством. Це все ж таки був крок уперед порівняно з дореформеним часом, коли кількість сільських шкіл була зовсім незначною, а медична допомога в селі зовсім була відсутня. Велика роль земств й у статистичному вивченні стану народного господарства, особливо селянського.

Земства, незважаючи на те, що вони вирішували насамперед господарські питання, таки стали своєрідною політичною школою, якою пройшли багато представників ліберального та демократичного громадських напрямів. У цьому плані земську реформу можна як буржуазну за своїм характером.

Розвиток капіталістичних відносин після скасування кріпосного права зумовило проведення міської реформи. Буржуазія вела боротьбу створення безстанових органів управління виходячи з того, що вона отримає там досить міцні позиції.

Міське самоврядування було реформовано тих самих засадах як і земське самоврядування. У 1862 р. в 509 містах було організовано всестанові комісії розробки підстав майбутньої реформи. У 1864 р. проект нового міського становища був готовий, але потім неодноразово переглядався, і лише 16 червня 1870 р. його, нарешті, затвердив Олександр П.

По містовому становищу 1870 р. міські думи (введені ще Катериною II), що складалися з депутатів від станових груп, замінили безстановими, члени яких- голосні - обиралися чотирма року з урахуванням майнового цензу. Загальна кількість голосних коливалася по різних містах від 30 до 72; у Москві число голосних було 180, у Петербурзі-250. Міська дума обирала міську управу, що складалася з міського голови та двох або більше членів.

У виборах голосних брали участь усі платники міських податків - це були домовласники, власники торгово-промислових підприємств, банків тощо. у другому - середні платники, які також сплачували в цілому одну третину податків, у третьому - всі інші.

Кожне зібрання, обирало третину встановленого для цього міста загальної кількості голосних. Отже забезпечувалося переважання у думах і обируваних ними міських управах найбільших платників міських податків, тобто. найбільшою (у масштабі даного міста) буржуазії.

Робітники, службовці, інтелігенція, які не сплачували міських податків, у виборах голосних не брали участі. Так було в 1871 р. у Москві за чисельності її населення 602 тисяч чоловік право обирати і бути обраними до міської думи мали лише 20,6 тисяч жителів, (близько 3,4%), у тому числі 446 чоловік становили перші виборчі збори, 2200 - друге та 18 тисяч осіб -третє.

Компетенція міського самоврядування, як і земського, була обмежена рамками суто господарських питань: зовнішнє благоустрій міста, улаштування ринків і базарів, піклування про місцеву торгівлю та промисловість, про охорону здоров'я та народну освіту, запобіжні заходи проти пожеж, утримання поліції, в'язниць, зайняття благодійністю.

Примусовою владою для виконання своїх постанов не володіли й міські установи - вони були підпорядковані нагляду губернатора і міністра внутрішніх справ: міські голови губернських міст затверджувалися на посаді міністром, голови інших міст - губернатором. Словом, міське самоврядування, як і земське, було органом не місцевої влади, а лише підсобним органом уряду з питань місцевого господарства.

Протягом 70-х років нове міське становище було введено по всій Росії, за винятком Польщі, Фінляндії (де зберігався колишній міський устрій) і щойно завойованих районів Середньої Азії.

Не запроваджуючи на Кавказі земства, царський уряд віддав тут у руки чиновника величезне місцеве господарство. Але, побоюючись, щоб розвиток торгівлі та промисловості не сповільнювалося у разі залишення міського господарства в руках чиновництва, уряд запровадив «Міське становище 1870», також і на Кавказі. На Північному Кавказі «Положення 1870». було введено у всіх великих містах, у Закавказзі – лише у Тифлісі, Баку, Кутаїсі та Ерівані; у Горі та Ахалцісі воно було введене у спрощеному вигляді. У решті міст і містечок Закавказзя міське господарство залишалося у віданні місцевої поліцейської влади. З тією ж метою сприяння буржуазії у містах Північного Кавказу було засновано міські банки, а Тифлісі відкрито Комерційний банк.

Проведення в життя закону про міське самоврядування було вкрай стиснуте і мало на собі яскравий відбиток самодержавного ладу та інтересів дворянства. На органи муніципального самоврядування, як і і земства, покладено було низку «обов'язкових» витрат, більшість яких по суті мала оплачуватись із загальнодержавних коштів.

Основними джерелами міських доходів були оцінний збір із нерухомих майн та податки на торгівлю та промисли. У Москві кінця 70-х років ці джерела становили 76% доходного бюджету. Оскільки керівна роль міському самоврядуванні належала більш менш великої буржуазії, то остання намагалася перекласти тягар міських податків на менш заможні верстви населення. Оцінка майна та доходів перебувала у віданні муніципального самоврядування, тобто. Практично у руках великої буржуазії.

Найбільшою статтею міських витрат, рахуючи зазначених вище витрат на загальнодержавні потреби, були витрати на благоустрій міста: у Москві кінця 70-х років витрати за цією статтею становили близько 31% видаткового бюджету.

У центрі великого міста, де жили багаті купці і фабриканти, були і мостові і тротуари, і вуличне освітлення, іноді й конка, тоді як околиці, населені біднотою, потопали в багнюці та мороці і були позбавлені зручних способів спілкування з центром. У маленьких містечках благоустрій майже було- по всіх містах 50 губерній Європейської Росії витрати на благоустрою становили на початку 80-х у середньому близько 15%.

Турботи міського самоврядування про народну освіту, народне здоров'я та «громадську піклування» були дуже невеликі: по всіх містах 50 губерній на початку 80-х міст на навчальні заклади витрачалося близько 3 млн. руб., на лікарні, притулки, богадельні та ін., - Близько 2,5 млн.; загалом це становило близько 13% загальноміського бюджету.

Незважаючи на обмеженість реформи міського самоврядування, вона стала все ж таки великим кроком вперед, оскільки заміняла колишні, феодальні, станово-бюрократичні органи управління містом новими, заснованими на буржуазному принципі майнового цензу. . У цьому громадському русі міські думи брали участь слабко, оскільки купецтво і фабриканти мало цікавилися політикою.

Таким чином, за всієї своєї половинчастості реформа місцевого самоврядування була кроком уперед. Засідання міських дум і земських зборів були громадськими, і звіти про них могли друкуватися в газетах. Нові органи самоврядування, як у місті, і у селі, засновані на буржуазному праві, сприяли капіталістичному розвитку країни. Але й органи муніципального самоврядування, як і органи земського самоврядування, були під постійним прискіпливим контролем царської адміністрації. Вся повнота влади на місцях, як і раніше, була в руках губернаторів та інших адміністраторів, які призначалися владою.

Губернатор, як і XVIII столітті, мав усієї повнотою адміністративних прав, і навіть певними судовими правами, включаючи звільнення з посади будь-яких чиновників губернії. У веденні губернатора перебували і військові гарнізони. У разі якихось надзвичайних подій губернатор зобов'язаний був вжити всіх необхідних заходів, не чекаючи команди зверху та допомоги від центральної влади. Губернатору підпорядковувалися усі місцеві органи галузевих відомств, зокрема митна, прикордонна та інші служби. Щотри роки він повинен був об'їжджати підвладну територію, виробляючи ревізію всіх державних органів, виявляючи всілякі беззаконня, особливо лихоимство. Одним словом, губернатор був ніби монархом у мініатюрі. Губернатору для виконання його функцій належала канцелярія. При ньому було засновано губернське правління як дорадчий орган. Було засновано посаду віце-губернатора, який був помічником губернатора і очолював водночас Казенну палату-орган місцевого фінансового управління.

Губернатор контролював і діяльність нових органів місцевого управління: присутності у селянських справах, у справах міського та земського самоврядування, фабричних інспекцій та інше. Ключовою посадою у повіті стала посада справника.

14 серпня 1881 р. приймається Розпорядження про заходи щодо обмеження державного порядку та громадського спокою. Репресивним органам фактично надавалися необмежені повноваження.

У 1882 р. приймається спеціальний закон про поліцейський нагляд, який значно посилив систему цих заходів.

Ліберальний період у розвитку російської державності закінчувався, починалася епоха контрреформ.

Вони почалися в роки правління Олександра III і були відзначені справжньою реакцією та відступом від реформ 60-70 років. Контрреформи зачепили і земську та міську реформи. Справа тут у наступному. Введення земств посилило вплив буржуазії та об'єктивно послабило позиції дворянства. У низці губерній виявився «недобір» голосних із дворян через скорочення числа дворян-землевласників. У промислових губерніях представництво дворян у земствах скорочувалося з допомогою посилення торгово-промислової буржуазії та нових землевласників із купців і заможних селян.

Уряд був стурбований опозиційними настроями та конституційними домаганнями земських діячів. Ці настрої особливо яскраво виявлялися в ліберально-опозиційному русі межі 70-80-х.

Урядова реакція тому поставила собі завдання посилити роль дворянства в земстві за рахунок забезпечення цього стану більш повного сталого панування в земських установах, обмежити представництво і права буржуазних елементів у власності селянства, і разом з тим ще більше посилити контроль за діяльністю земств з боку адміністративної влади . Реакційне дворянство вимагало взагалі ліквідувати безстановість і виборність земств. У цьому плані і було розроблено проект перетворення земських установ, автор якого став директор канцелярії Міністерства внутрішніх справ. А.Д. Пазухін. Під час обговорення проекту у Державній раді уряд не наважився вдатися до задоволення цих домагань найбільш реакційної частини дворянства.

12 червня 1890 р. було затверджено нове «Положення про губернські та повітові земські установи». Формально воно зберегло принципи безстановості та виборності земств, проте ці принципи були сильно урізані, у чому й полягав сенс земської контрреформи. Так, землеробська курія, якою раніше могли балотуватися землевласники всіх станів, тепер стала курією дворян землевласників. Ценз для дворян зменшився вдвічі, а кількість голосних землевласникської курії значно збільшувалася; відповідно до цього зменшувалося число голосних з інших курій - міської та сільської. Селяни позбавлялися виборного представництва: тепер вони обирали лише кандидатів у земські голосні, список яких розглядав повітовий з'їзд земських начальників, і за поданням цього з'їзду губернатор затверджував голосних. Позбавлялося виборчих прав духовенство. Різко підвищувався виборчий ценз для міської курії, унаслідок чого більше половини виборців цієї курії позбавлялися права брати участь у виборах у земства. Через війну питому вагу дворян у повітових земських зборах підвищився з 42 до 55%, в губернських - з 82 до 90%, в повітових земських управах питому вагу дворян підвищився з 55 до 72%, а губернських з 90-94%. Голосні від селян тепер склали: у повітових земських зборах 31% (замість колишніх 37%), у губернських зборах - 2% (замість колишніх 7%). Питома вага голосних від буржуазії скорочувалася з 17 до 14% у повітових земських зборах і з 11 до 8% - у губернських.

Втім, кардинальних змін у соціальний склад земств контрреформа 1890 р. не внесла, бо й раніше, незважаючи на тенденцію, що намітилася, до «обуржуазування» земств, дворянство в них переважало.

Забезпечуючи рішуче переважання дворян у земствах, земська контрреформа пішла подальше обмеження прав цього дворянського земства. Тепер губернатор фактично повністю контролював діяльність земських установ. Він міг скасувати будь-яку ухвалу земств, поставити на обговорення земських зборів будь-яке питання. Вводячи нову адміністративну ланку - губернську у земських справах присутність (яка посередня інстанція між земством і губернатором), яка перевіряла «законність» і «доцільність» постанов земських зборів.

Земська контрреформа хоч і загальмувала, проте не змогла запобігти об'єктивному процесу «обуржуазування» земств. Зазнали краху надії уряду на придушення земського ліберального руху, який продовжував наростати. У цілому нині контрреформа, 1890 р., не перетворила земства на дворянські установи. Слід зазначити, що у земствах велику роль грали обуржуазившиеся дворяни. Ті самі цілі самодержавство переслідувало і під час проведення міської контрреформи. 11 червня 1892 р., було видано нове «Міське становище», яким значно урізали виборчі права міського населення. Від участі у міському самоврядуванні тепер усувалися не лише трудящі маси міста, а й дрібна буржуазія – дрібні торговці, прикажчики та інші. Це досягалося шляхом значного підвищення майнового цензу. Перевага віддавалася дворянам-домовласникам та великої торгової, промислової та фінансової буржуазії. Через війну різко скоротилася кількість самих виборців у міські думи; наприклад: у Петербурзі – з 21 тисячі до 8 тисяч виборців, у Москві – з 20 тисяч до 8 тисяч виборців. Таким чином, навіть у цих двох столичних містах правом участі у виборах до міського самоврядування мало не більше 0,7% населення. В інших містах кількість виборців скоротилася в 5-10 разів, так що нерідко кількість голосних дорівнювала числу учасників виборів. При цьому більше половини міст взагалі не мали виборного міського самоврядування.

Згідно з «Міським положенням» 1892 р., ще більше посилювалася система опіки та адміністративного втручання у справи міського самоврядування. Губернатор як контролював, а й спрямовував всю діяльність міських дум і міських управ. Міські думи не могли тепер зробити і кроку без належного «дозволення, дозволу та затвердження». Самі міські голови та члени міських управ тепер розглядалися як чиновники, які перебувають на державній службі, а не як «обрані» представники міського населення. Проте надалі практично міська контрреформа, як та інші контрреформи 80-90-х років, була повністю реалізована: об'єктивні соціально-економічні процеси розвитку російського пореформеного міста виявилися сильнішими спроб самодержавства посилити станово-дворянський елемент у місті.

Монархія не змогла подолати опозиційності міських дум. Зі збільшенням у яких ролі дворянства там зростала чисельність освіченої дворянської інтелігенції, яка підтримувала буржуазію.

Таким чином, перехід самодержавства на початку 80-х років XIX століття до прямої та неприкритої реакції виявився можливим внаслідок слабкості селянського та робітничого руху, безсилля ліберальної опозиції. Самодержавству вдалося провести серію контрреформ у становому питанні, у сфері освіти та друку, у сфері місцевого управління. Головне завдання, яке ставило собі самодержавство, полягало в тому, щоб зміцнити свою соціальну базу-клас поміщиків-позиції якого було підірвано селянською реформою 1861 року та іншими реформами 60-70-х років.

Однак реакції не вдалося здійснити програму контрреформ у тому обсязі, в якому вона була задумана. Спроба реакцій піти далі шляхом «виправлення фатальних помилок 60-70-х років» (буржуазних реформ) була зірвана новим підйомом революційного руху в країні, що почався з середини 90-х років.

У самих «верхах» на той час не було єдності: поряд з реакційним напрямом, що вимагав рішучого «перегляду» реформ 60-70-х років, було й опозиційне, що вимагало «поступок» духу часу». Навіть серед консерваторів найдалекоглядніші їх представники (М.М. Ковалевський, В.І. Семевський, І.А. Вишнеградський та ін.) розуміли неможливість відновлення в країні старих порядків.

Більше того, в обстановці революційного піднесення 90-х уряду на практиці не вдалося повністю реалізувати ті реакційні заходи, які були викладені в законах, виданих наприкінці 80-х - початку 90-х років. Реакція виявилася безсилою повернути назад історичний прогрес.

Проблема модернізації, тобто. Докорінного відновлення всіх сфер життя від економіки до державного ладу, встала знову перед Росією на рубежі століття Модернізація мала проводитися на величезному просторі, в країні з багатьма феодальними пережитками і стійкими консервативними традиціями. Внутрішня політика будувалась на великодержавних принципах. Наростала соціальна напруга, зумовлена швидким розвитком нових економічних форм.

Поглиблювався конфлікт між поміщицьким та селянським секторами економіки. Пореформена громада могла стримати соціальної диференціації селянства. Міцна російська буржуазія претендувала на політичну роль суспільстві, зустрічаючи протидію дворянства і державної бюрократії. Головна опора самодержавства – дворянств втрачала монополію на владу. Самодержавство важко йшло на політичні поступки, переходячи від реформ до репресій. Система вищих органів влади та управління була покликана зміцнити владу імператора.

Російсько-японська війна 1904-1905 рр., що призвела до поразки, ще більше посилила напруженість. Країна стояла на порозі революції. Вона почалася після розстрілу мирної демонстрації 9 січня 1905 року і за короткий термін охопила всю країну.

Під тиском революції самодержавство було змушене вдатися до поступки. 6 серпня 1905 р. Микола II підписав маніфест, яким системі державної влади затверджувалася законодавча Державна Дума, названа «булигінської» на ім'я тодішнього міністра внутрішніх справ А.Г. Булигіна, який розробив його проект. Дума створювалася для «попередньої розробки та обговорення законодавчих пропозицій, що сягають чинності основних законів, через Державну раду до верховної самодержавної влади». Проект законодавчої думи вже нікого не задовольняв, тим більше що революція ширилася. У жовтні в країні почався Всеросійський політичний страйк, стали залізниці, була паралізована робота промислових підприємств. У цьому обстановці Миколі II нічого іншого залишалося, як оголосити Маніфест 17 жовтня 1905 року, у якому підкреслювався конституційний шлях розвитку і надання громадянських свобод і проголошувався законодавчий характер представницького органу - Державної думи. Дума як нижня палата Парламенту розглядала та схвалювала бюджет, ухвалювала закони. Однак для набуття ними чинності вимагалося затвердження Державної ради (верхня палата) та Імператора. 23 квітня 1906 р. цар затвердив у новій редакції Основні державні закони Російської імперії. Вони закріплювали створення Державної Думи, Державної Ради та Ради міністрів. Було усунуто характеристику влади імператора як «необмеженої». Проте основні його прерогативи зберігалися.

Через війну змін у державному ладі, Росія набувала деякі риси конституційної монархії, що було закріплено у Основних державних законах у редакції 1906 року: було проведено реформа Державної ради та прийнято нове положення про Раду міністрів, яким виконавча влада ставала автономної від глави держави. Створювався новий образ російського парламентаризму.

Порядок формування Державної думи викладено у законі від 3 липня 1907 року проти законом про 11 грудня 1905 року різко звужувалося коло виборців. Цілі верстви населення - жінки, військовослужбовці, звані «бродячі інородці» (тобто. кочівники-скотарі), позбавлялися права обирати і бути обраними. Вибори передбачалися двоступінчасті, окремі губерніям та областям та у великих містах. Число виборщиків, що беруть участь у зборах по губерніях та областях було встановлено спеціальним списком по кожній адміністративній одиниці окремо. Для зборів, виборців у містах встановлювалася єдина квота: по 160 чоловік у столицях і по 80 осіб у інших містах. Що ж до членів Державної Думи, обираних виборцями на зборах, їх число було визначено окремим списком з кожної губернії, області, місту. Загалом у списку було 412 мандатів, у тому числі 28 від міст.

Хоча ряд обмежень на участь у виборах у Думу не можна визнати розумними, зокрема, усунення від виборів осіб адміністрації та поліції, проте їх загальна соціальна спрямованість очевидна: не допустити в Думі смути та вільнодумства. Цим цілям насамперед служили високий майновий та віковий ценз і недопуск до участі у виборах студентів, обмеження числа членів Думи, які обираються від міст. Здається, що орган влади, сформований за такими принципами, можна назвати представницьким лише з певною часткою умовності.

На початку XX століття Росія залишалася країною аграрною, тому вирішення аграрного питання мало для неї велике значення. Аграрна реформа початку ХХ століття пов'язані з ім'ям глави уряду П.А. Столипіна. Її проведення пов'язане з революційними подіями 1905-1907 років.

5 квітня 1905 р., приймається указ «Про дарування населенню полегшень щодо сплати боргів». На його основі було проведено звільнення від стягнутих недоїмок по продовольчому збору, що існував до 1866 і анулювалися борги по позиках на продовольство.

У вересні 1906 р. указом «Про передачу кабінетних земель у розпорядження Головного управління землеробства та землеустрою для утворення переселенських ділянок починається переселенська політика уряду.

У жовтні 1906 р. приймається указ «Про скасування деяких обмежень у правах сільських обивателів та інших колишніх поданих станів». Проголошувалися єдині права всім поданих щодо державної служби (крім «інородців»). 9 січня 1906 р. було ухвалено указ «Про доповнення деяких постанов чинного закону, що стосується селянського землеволодіння та землекористування». Їм проголошувався вільний порядок виходу із громади, і закріплювалися наділи у власність у час. Заява про виділення через старосту доводилося до сільського суспільства, яке простою більшістю голосів і в місячний термін було зобов'язане визначити селянинові його ділянку. Інакше це здійснював земський начальник. Селянин міг вимагати зведення виділених йому ділянок докупи або грошової компенсації. Аграрні укази було закріплено у законах, прийнятих Думою.

Але навіть ці спроби реформ закінчилися невдачею. Після перевороту 3 червня 1907 р., сутнісно, було скасовано будь-які гарантії права і свободи, у Думи було відібрано обмежені законодавчі повноваження, і вона фактично перетворилася на законодавчий орган. Спроби конституційних реформ закінчилися невдачею, і проблеми, які мали вирішуватися парламентським, цивілізованим шляхом, вирішувалися насильно- революційними, методами.

Таким чином, зміни, що відбулися в державному ладі Росії на початку XX століття, дозволили зміцнити свої позиції буржуазії, але жодною мірою не вирішували проблем, що висуваються трудящими країни, а перша російська революція, незважаючи на поразку, лише підштовхнула і прискорила розвиток революційного процесу в Росії.

У 1882 р. приймається спеціальний закон про поліцейський нагляд, який значно посилив систему цих заходів.

Ліберальний період у розвитку російської державності закінчувався, починалася епоха контрреформ.

Розвитку місцевого самоврядування в дореволюційній Росії дали поштовх земська (1864) та міська (1870) реформи Олександра II, їх мета - децентралізація управління та розвиток початків місцевого самоврядування в Росії. Відповідно до Положення про губернських і повітових земських установах у губерніях і повітах створювалися земські органи: виборні земські збори (губернські, повітові) і відповідні земські управи, що обираються ними. Земське виборче право обмежувалося майновим цензом; вибори будувалися на становому початку.

Повітові земські збори складалися з земських голосних, які обираються: а) повітовими землевласниками; б) міськими товариствами; в) сільськими товариствами. Вибори проводились відповідно на трьох виборчих з'їздах. У селян вибори були непрямі: голосні обиралися на з'їзді виборних від сільських товариств. У виборчих з'їздах не брали участь: а) особи молодші 25 років; б) особи, які перебувають під кримінальним слідством чи судом; в) особи, зганьблені за судом або громадським вироком; г) іноземці, які не присягнули на підданство Росії, не могли бути обрані в голосні губернатори, віце-губернатори, члени губернських правлінь, губернські та повітові прокурори та стряпчі, чини місцевої поліції.

Губернське земське зібрання складалося з голосних, які обираються повітовими земськими зборами зі свого складу. Голосні обиралися три роки, у терміни, призначені міністром внутрішніх справ. Жодних службових переваг та змісту їм не належало. Призначення змісту голові та членам земських управ залежало від земських зборів. Земським органам самоврядування доручалося загальне завідування місцевими господарськими справами, зокрема: 1) завідування майнами, капіталами та грошовими зборами земства; 2) будову та утримання належних земству будівель, інших споруд та шляхів сполучення, що утримуються за рахунок земств; 3) заходи щодо забезпечення народного продовольства; 4) завідування земськими благодійними установами; припинення жебрацтва; піклування про побудову церков; 5) піклування про розвиток місцевої торгівлі та промисловості; 6) участь у піклуванні про народну освіту, охорону здоров'я; 7) виконання покладених на земство потреб військового та цивільного управління; участь у справах про поштову службу; 8) розклад тих державних фінансових зборів, розподіл яких у губернії і повітів доручалося земські установи; 9) призначення, розкладка, стягування та витрачання, на підставі Статуту про земські повинності, місцеві збори для задоволення земських потреб та ін.

Земські установи мали право, на підставі загальних цивільних законів, набувати та відчужувати рухоме та нерухоме майно, укладати договори, приймати зобов'язання, виступати в якості позивача та відповідача в судах у майнових справах земства.

Організація міського самоврядування визначалася Городовим становищем 1870 і була заснована на тих же принципах, що і земське самоврядування. Було створено органи міського самоврядування: міська дума та міська управа.

Земські та міські органи самоврядування не підпорядковувалися місцевій урядовій адміністрації, проте свою діяльність вони здійснювали під контролем урядової бюрократії в особі міністра внутрішніх справ та губернаторів. У межах своїх повноважень земські та міські органи самоврядування були самостійними. Отже, існувало дві системи управління місцях: 1) державне управління; 2) земське, муніципальне самоврядування.

При Олександра III було проведено реформи, мета яких - усунути недоліки, які виявила практика земського і муніципального самоврядування: відособленість земських установ від урядових. У результаті земстві було збільшено значення станового початку (посилена роль дворянства, селяни позбавлялися права обирати голосних, останні призначалися губернатором у складі обраних селянами кандидатів). Органи самоврядування потрапляли під контроль урядовців.

Система земського і муніципального самоврядування, що склалася з урахуванням нових Положень 1890 р. і 1892 р., включала такі структурні елементи.

Губернські земські збори складалися, під головуванням губернського ватажка дворянства (якщо цар не призначав головою іншу особу), з голосних. Їхня чисельність коливалася від 29 до 62 осіб. Крім того, до складу губернських земських зборів входили особи, що засідають у ньому за посадою (повітові ватажки дворянства, місцевий керуючий державним майном та ін.). Губернські земські збори скликалися щорічно, пізніше Декабря, на сесію, яка мала тривати понад 20 днів, але губернатор міг продовжити її термін справжньої необхідності. Він також давав дозвіл на проведення надзвичайних земських зборів, на яких, однак, обговорювалися лише ті питання, які вказувалися в запрошеннях.

Губернська земська управа складалася з голови і двох Членів (кількість останніх могло бути збільшено з дозволу міністра внутрішніх справ до шести), що обираються губернськими земськими зборами. У цьому обраними були лише голосні земських зборів, а й усі особи, мають право участі у земських виборчих зборах, тобто. ті, хто мав активне виборче право в повітові земські збори. Головою управи міг бути обраний лише той, хто мав право вступу до державної служби, тобто. за загальним правилом лише дворянин чи особа з вищою освітою.

Земські збори повіту складалися з земських гласних, і навіть членів за посади (голови управління державних майна, міського голови повітового міста та інших.). Воно збиралося щороку на сесію не пізніше жовтня. Сесія тривала десять днів. Губернатор міг продовжити цей термін. Головував на повітових земських зборах повітовий ватажок дворянства. Повітова земська управа. Метод обрання повітової земської управи був аналогічний губернської. Для своїх функцій земським органам було надано право обкладати населення грошовими зборами, і навіть вводити у деяких випадках натуральні повинності.

Міська дума окрім виборних голосних входили також голова місцевої повітової управи та депутат від духовного відомства. Виконавчим органом міського самоврядування була міська управа, до складу якої входили від двох до шести членів (залежно від міста). Головував у міській управі міський голова. Термін повноважень міських органів самоврядування на відміну від земських, які обираються три роки, становив чотири роки. Міська дума відповідно до Городового становища мала проводити щонайменше чотирьох і трохи більше 24 засідань протягом року.

Органи муніципального самоврядування: ними покладалося задоволення потреб населення, видання обов'язкових місцевих жителів постанов з протипожежним, санітарним питанням та інших. з промислових свідоцтв; із закладів трактирного промислу та ін.

Урядова адміністрація від імені губернатора здійснювала нагляд над земським і муніципальним самоврядуванням. Губернатор затверджував на посаді членів управ і представляв на затвердження міністру внутрішніх справ голови губернської земської управи та міських голів губернських та обласних міст. Земські та міські управи були підзвітні представницьким органам самоврядування: земським зборам та міським думам. Водночас губернатор мав право здійснювати ревізію управ та всіх підпорядкованих їм установ та вимагати пояснень щодо тих чи інших виявлених порушень. Губернатору надавалося право приймати скарги на дії управ.

Виборні особи, котрі обіймають посади у колегіальних органах земського і муніципального самоврядування, вважалися які перебувають у державній службі. Голови та члени земських управ, міські голови та члени міських управ могли піддаватися дисциплінарним стягненням.

На рівні волості окремих сільських поселень діяли органи селянського самоврядування. Органами сільського суспільства були сільський сход і сільський староста. Веденню сільського сходу підлягали передусім справи господарські, пов'язані з володінням землею, питання сімейних розділах та інших. Крім того, на сході вибиралися посадові особи (сільський староста, збирач податків, наглядачі хлібних магазинів, сільський писар та інших.), заслуховувалися їхні звіти , і навіть здійснювалася розкладка податків і повинностей, встановлення мирських зборів (на громадські витрати) та інших. Сільське суспільство було господарської одиницею. Волість являла собою адміністративну одиницю. Територія волості складалася із земель однієї чи кількох сільських товариств. У волостях налічувалося загалом 20 тис. людина. На волосному управлінні лежала турбота про виконання повинностей, покладених на селян, нагляд за сільськими посадовими особами та допомогу місцевої поліції. Органами волосного управління були: волосний сход, волосне правління, волосний старшина, волосний писар, а також сотські, десятські та деякі інші посадові особи. Органами нагляду за селянськими установами були земські начальники. Положення про земських начальників було введено в 1889 р. Особливість їх правового статусу полягала в тому, що вони виступали як судові, і як адміністративні органи.

З перших днів свого існування Ради депутатів прагнули чи змінити

органи місцевого самоврядування, або поставити їх під контроль.

Поступово Ради депутатів змінювали на місцях органи земського та міського

самоврядування. Конституція РРФСР 1918 р. встановила принцип єдності

Рад як органів державної влади з жорсткою підпорядкованістю

нижчестоящих органів вищим.

За радянських часів одним із основних принципів організації та діяльності

всіх ланок Рад був принцип демократичного централізму. Цей

принцип було покладено основою об'єднання всіх Рад в одну систему.

Принцип демократичного централізму відбивався й у конституціях радянського

періоду, а також у законах, що регламентують організацію діяльності окремих

ланок Рад. Це Закон про селищні, сільські Ради народних депутатів

РРФСР (1968 р.); Закон про міську, районну у місті Раді народних

депутатів РРФСР (1971 р.); Закон про крайову, обласну Раду народних

депутатів (1980).

В цілому місцеве самоврядування почало розглядатися як інститут,

властивий виключно буржуазній демократії. Тільки на початку 60-х років.

XX ст. поступово знову почали розвиватися дослідження про місцеве

територіальне самоврядування. Знову проблема правового статусу місцевих

органів влади було піднято в період підготовки та обговорення проекту

Конституції СРСР 1977 р. Підсумком стало закріплення у Конституції становища

про наявність у Радянському Союзі системи місцевих органів державної влади,

у принциповому плані, що не відрізняється від раніше чинного

конституційного становища.

Новий етап у розвитку місцевого самоврядування був пов'язаний із прийняттям 9

квітня 1990 р. Закону СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування та

самоврядуванні в РРФСР". Дані Закони відіграли певну роль у

розвитку місцевого самоврядування. Проте протистояння представницьких

органів (Радів) та виконавчих органів, певна конфронтація

органів державної влади та місцевих органів - це в результаті призвело до

розпуску місцевих Рад. У жовтні 1993 р. у рамках розв'язання кризи влади

у Російській Федерації було видано Положення про основи організації

місцевого самоврядування Російської Федерації на період поетапної

конституційної реформи, затвердженої Указом Президента Російської Федерації

Відповідно до цього Положення:

1) органами місцевого самоврядування у містах, сільських поселеннях, інших

населених пунктах були виборні та інші місцеві органи

самоврядування – збори представників, голова місцевого самоврядування.

На територіях, що включають кілька міських чи сільських поселень,

спільним рішенням органів місцевого самоврядування міг бути створений

єдиний орган місцевого самоврядування відповідних територій;

2) у міських та сільських поселеннях з населенням до 5 тис. осіб місцеве

самоврядування могло здійснюватися безпосередньо населенням через

збори, сходи та виборний голова місцевого самоврядування, який

періодично звітує перед зборами, сходом. В інших населених

пунктах (містах, міських, сільських поселеннях та ін.) передбачалося

створення представницьких колегіальних органів місцевого самоврядування та

голови місцевого самоврядування.

У містах та інших поселеннях із населенням понад 50 тис____u1074 ст. людина глава

адміністрації призначався головою адміністрації краю, області, міста

федерального значення, автономної області, автономного округу або

обирався населенням;

3) виборний представницький орган місцевого самоврядування працював як

правило, на непостійній основі та скликався на свої засідання

відповідним головою місцевого самоврядування. При цьому рішення

виборного представницького органу підписувалися головою місцевого

самоврядування.

До компетенції виборного представницького органу місцевого самоврядування

входило: затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання, а також

встановлення місцевих податків і зборів (за поданням та погодженням з

головою місцевого самоврядування), затвердження програми розвитку

територій, ухвалення положення (статуту) про місцеве самоврядування,

здійснення контролю над діяльністю голови місцевого самоврядування;

4) до компетенції голови місцевого самоврядування входило: управління

муніципальним господарством, розпорядження майном та об'єктами

муніципальної власності, розробка місцевого бюджету, забезпечення його

виконання, а також виконання інших виконавчо-розпорядчих

функцій. Причому ці функції голова місцевого самоврядування здійснював

безпосередньо чи через утворювані ним органи;

6) органи місцевого самоврядування наділялися правом самостійно

визначати структуру місцевого самоврядування.

Найважливішою віхою у розвитку місцевого самоврядування стало прийняття

Конституції Російської Федерації 1993 р., що віднесла до основ

конституційного ладу такі положення, як віднесення місцевого

самоврядування до форм народовладдя, гарантованість місцевого

самоврядування, наявність у місцевого самоврядування власних повноважень,

організаційна відособленість органів місцевого самоврядування від органів

державної влади, існування муніципальної власності, у тому

числа на землю.

12 Місцеве самоврядування-комплексне та різноманітне явище,

регульоване Конституцією РФ 1993 р. Воно виступає як як одна

з основ конституційного ладу Російської Федерації та форма

народовладдя, але і як різновид соціального управління, форма

децентралізації влади та самоорганізації місцевих жителів,

діяльність громадян з самостійного вирішення питань місцевого

значення, форма публічної влади, що взаємодіє з

державною владою.

Проблематика місцевого самоврядування порушує низку найважливіших

питань конституційно-правового розвитку сучасної Росії, у тому

числа: розмежування повноважень між Російською Федерацією,

суб'єктами Федерації та муніципальними утвореннями;

територіальної організації місцевого самоврядування; муніципальних

повноважень щодо вирішення питань місцевого значення; статусу органів та

посадових осіб місцевого самоврядування; муніципальної

власності; місцевих фінансів.

Вирішення зазначених питань у федеральному законодавстві фактично

означає визначення місця місцевого самоврядування у державному

механізм Російської Федерації.

Конституція РФ, а за нею Федеральний закон «Про загальні принципи

визначають, що місцеве самоврядування становить одну з основ

конституційного ладу Російської Федерації, визнається,

гарантується та здійснюється на всій території РФ.

Місцеве самоврядування в РФ - форма здійснення народом своєї

влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією

РФ, за допомогою федеральних законів, а у випадках, встановлених

федеральними законами, - законів суб'єктів РФ самостійне та під

свою відповідальність рішення населенням безпосередньо та (або)

через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення

виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих

традицій.

Місцеве самоврядування у цій якості логічно пов'язане з наміром

Росії бути демократичною та правовою державою (ч. 1 ст. 1

Конституції РФ). Конституція РФ свідчить про розуміння цінності

місцевого самоврядування, що забезпечує здійснення народом

своєї влади (ч. 2 ст. 3 Конституції РФ), реалізацію прав громадян на

участь в управлінні справами держави (ч. 1 ст. 32) та ряду інших

основних прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), що дозволяє територіальному

спільноті громадян мати, користуватися та розпоряджатися муніципальною

власністю (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), що створює передумови до

єднання суспільства, людини та держави, зміцнення федерації як

цілого, що є формою вирішення національних питань.

Конституція РФ гарантує організаційну відособленість місцевого

самоврядування, його органів у системі управління суспільством та державою. У

відповідно до ст. 12 органи місцевого самоврядування не входять до системи

органів державної влади Крім того, вона встановлює, що місцеве

самоврядування у межах своїх повноважень самостійно, що передбачає

виділення особливої сфери місцевих питань, у якій органи місцевого

самоврядування діють самостійно і відповідальні передусім перед

своїм населенням.

Відповідно до ст. 16 Конституції РФ становища її ст. 3 та 12, які гарантують

місцеве самоврядування, які не можуть бути змінені інакше як у порядку,

встановленому Конституцією. Жодні інші конституційні норми не

можуть суперечити її положенням про місцеве самоврядування, закріпленим у

Простором здійснення місцевого самоврядування є вся територія

РФ. Муніципальні освіти створюються з урахуванням федеративного устрою

держави, що охоплюють всю територію відповідних суб'єктів Федерації,

крім територій із низькою щільністю населення.

Відповідно до ст. 3 Конституції РФ носієм суверенітету та єдиним джерелом

влади в РФ є її багатонаціональний народ, який здійснює свою

влада безпосередньо (тобто шляхом референдуму, виборів), а також через органи

державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, місцеве

самоврядування – одна з форм реалізації народом належної йому влади.

- передбачені федеральними законами вимоги (умови), що визначають природу

місцевого самоврядування, його місце та роль у системі народовладдя, підстави та порядок

формування та діяльності органів місцевого самоврядування, юридичні механізми та

гарантії реалізації права громадян місцеве самоврядування. Такими є:

гарантованість місцевого самоврядування, його самостійність у вирішенні питань

місцевого значення; різноманітність організаційних форм; відокремленість від системи органів

державної влади; відповідальність органів місцевого самоврядування перед населенням;

їхня виборність, відкритість, гласність; державна підтримка місцевого самоврядування та

Вирізняють такі принципи:

1) принцип самостійності місцевого самоврядування у межах його повноважень –

текстуально закріплено у Конституції РФ. Він поширюється на всі основи місцевого

самоврядування та проявляється як правова, організаційна, економічна та фінансова

самостійність у вирішенні питань місцевого значення;

2) поєднання представницької демократії з формами прямого волевиявлення громадян

(виражається в органічному зв'язку та взаємообумовленості здійснення місцевого

самоврядування громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого

волевиявлення);

3) непокора одного муніципального освіти іншому муніципальному

освіту у межах своєї компетенції;

4) обов'язковість наявності представницького органу місцевого самоврядування

муніципальному освіті чи здійснення його повноважень зборами (сходом)

5) пріоритетна роль представницьких органів місцевого самоврядування у системі органів

місцевого самоврядування (їх провідна роль зумовлена тим, що представницькі органи

висловлюють волю всього населення муніципального освіти, надають їй загальнообов'язковий

характер та здійснюють від його імені владу);

6) гласність діяльності щодо здійснення місцевого самоврядування;

7) забезпечення органами державної влади муніципальним утворенням мінімальних

місцевих бюджетів;

8) гарантованість державою мінімальних державних соціальних стандартів за

задоволенню основних життєвих потреб населення, забезпечення яких віднесено

до ведення муніципальних утворень;

9) державні гарантії та підтримка місцевого самоврядування;

10) принцип субсидіарності, взаємодії та співробітництва органів місцевого

самоврядування з органами державної влади у забезпеченні життєдіяльності

населення ґрунтується на єдності джерела їхньої влади, на єдності багато в чому цілей, завдань

та функцій, на взаємній відповідальності за дотримання та захист прав і свобод людини та

громадянина, за створення умов, що забезпечують гідне життя та вільний розвиток

людини.

У зарубіжних країнах принципи місцевого самоврядування не є застиглою

догму і досить мобільно змінюються відповідно до розвитку суспільства і держави.

Тенденціями розвитку сучасних принципів місцевого самоврядування у закордонних

моделей місцевого самоврядування та універсалізацію принципів місцевого самоврядування на

основу міжнародно-правових актів.

Під функціями місцевого самоврядування розуміються основні напрями муніципальної

діяльності. Функції місцевого самоврядування обумовлені природою, місцем у системі

народовладдя, завданнями та цілями, до досягнення яких спрямована муніципальна

діяльність.

Місцеве самоврядування, становлячи одну з основ будь-якого демократичного ладу, будучи

вираженням влади народу, що забезпечує наближення управління до громадян. Стверджуючи

демократичні засади організації та здійснення влади на місцевому рівні,

муніципальне самоврядування зміцнює основи народовладдя.

Засноване на принципах демократії та децентралізації влади, володіючи самостійністю

у вирішенні всіх питань місцевого значення, місцеве самоврядування сприяє

оптимального поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів, найбільш ефективної

реалізації соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних

Функції місцевого самоврядування відрізняються певною стійкістю та стабільністю,

бо в них проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів

місцевого самоврядування на муніципальні відносини з метою найбільш ефективного

вирішення питань місцевого значення. У своїй сукупності вони показують можливості та

ефективність системи місцевого самоврядування, характеризуючи соціальне призначення

місцевого самоврядування та процес його здійснення.

З урахуванням ролі місцевого самоврядування в організації та здійсненні влади народу, завдань,

вирішуваних у процесі муніципальної діяльності та повноважень місцевого самоврядування

можна виділити такі основні його функції:

1) забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;

2) управління муніципальною власністю, фінансовими коштами місцевого

самоврядування;

3) забезпечення комплексного розвитку території муніципального освіти;

4) забезпечення задоволення потреб населення у соціально-культурних,

комунально-побутових та інших життєво важливих послуг;

5) охорона громадського порядку;

6) представництво та захист інтересів та прав місцевого самоврядування, гарантованих

Конституцією РФ та федеральними законами.

Місцеве самоврядування покликане забезпечити самостійне рішення населенням

муніципального освіти питань місцевого значення.

Тому важливою стороною муніципальної діяльності має бути створення умов для

ефективної участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування.

До цих умов насамперед належать:

1) наявність виборних органів місцевого самоврядування;

2) використання у муніципальній діяльності інститутів прямої демократії;

3) матеріально-фінансова база на вирішення питань місцевого значення.

Муніципальне право закріплює правові гарантії участі населення у здійсненні

муніципальної діяльності.

Відповідно до ст. 3 Закону про загальні засади організації місцевого самоврядування

громадяни мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування як

безпосередньо, так і через своїх представників незалежно від статі, раси,

національності, мови, походження, майнового та посадового становища,

ставлення до релігії, переконань, приналежності до громадських об'єднань.

принципи територіальної організації МС – це законодавчо встановлені положення

та вимоги, відповідно до яких визначаються порядок освіти та

перетворення муніципальних утворень (МО), склад території МО, а також порядок

встановлення та зміни їх кордонів. (сьогодні принципи територіальної організації МС у

повному обсязі визначаються на федеральному рівні)

3 принципи

1. Порядок освіти та перетворення МО

2. Порядок встановлення та зміни меж МО

3. Склад території МО

Місцеве самоврядування здійснюється на всій території РФ у міських, сільських

поселеннях, муніципальних районах, міських округах та на внутрішньоміських територіях

міст федерального значення

Поєднання поселенського та територіального принципів при формуванні МО

Дворівнева територіальна організація МС у межах муніципального району

Участь населення у прийнятті рішень з питань перетворення МО

Облік чисельності населення при освіті сільського поселення

Наділення законами суб'єктів Федерації відповідних МО статусом міського,

сільського поселення, міського округу, муніципального району, внутрішньоміського МО

Територія суб'єкти федерації розмежовується між поселеннями.

Встановлення кордонів сільського поселення (до складу якого входять два і більше

населених пунктів) а також муніципального району як правило з урахуванням пішохідної

(транспортної) доступності

Цілісність території МО

Врахування думки населення при вирішенні питання про встановлення та зміну кордонів МО

Врахування історичних, місцевих традицій, необхідності створення умов для вирішення

відповідних питань місцевого значення розвитку МО

Встановлення та зміна меж МО законами суб'єктів Федерації

Забезпечення сталого та комплексного розвитку території МО з метою ефективного

вирішення питань місцевого значення, створення сприятливих умов

життєдіяльності населення

Облік історичних та інших місцевих традицій при визначенні складу території МО,

встановлення його кордонів__

Місцеве управління

Звід губернських установ 1

ст. 1. Імперія щодо порядку місцевого її цивільного управління поділяється на губернії, області та градоначальства. 2

ст. 2. Кожна з цих частин Імперії управляється або за Загальною установою або за Установою особливою. 3

Загальна установа губернська

7. Кожна губернія складається з повітів та міст.

14. Губернські місця та влада суть: головний начальник губернії; губернатор; губернське правління; статистичний комітет; губернська у земських та міських справах присутність або губернська у міських справах присутність;

губернська присутність або губернська у селянських справах присутність; губернське з військової повинності присутність; губернське за промисловим податком присутність; губернське з квартирного податку; губернська присутність з податку з нерухомих майнов у містах, посадах та містечках; губернське у справах товариства присутність; казенна палата;

губернський розпорядчий комітет; управління землеробства та державних майн;

губернське у фабричних і гірничозаводських справах присутність і присутність у справах страхування робітників. У деяких губерніях складаються губернські у справах присутності опікунів, лісоохоронні комітети, накази громадського піклування, губернські земські збори, губернські земські управи і губернські комітети і управи у справах земського господарства. 4

15. Повітові місця та влада суть: повітовий справник; повітовий з'їзд або повітова у селянських справах присутність;

202. У деяких губерніях, керованих за Загальним установою, але мають особливе становище, перебувають, крім губернаторів, головні начальники губерній під назвою генерал-губернаторів. 7

208. У порядку загального губернського управління генерал-губернатори є головними охоронцями недоторканності верховних прав самодержавства, користі держави і точного виконання законів і розпоряджень вищого уряду по всіх частинах управління у дорученому їм краї.

270. Губернатори як безпосередні начальники ввірених їм найвищої государя Імператора волею губерній суть перші в них охоронці недоторканності верховних прав самодержавства, користь держави і повсюдного точного виконання законів, статутів, найвищих наказів і указів Уряду. Маючи постійне і ретельне піклування про благо жителів всіх станів керованого ними краю і вникаючи у справжнє його становище і потреби, вони зобов'язані дією даної їм влади охороняти всюди суспільний спокій, безпеку всіх і кожного дотримання встановлених правил порядку та благочиння.

Їм доручено і вжиття заходів для збереження народного здоров'я, забезпечення продовольства губернії, доставлення стражденним безпорадним належного піклування та вищий нагляд за швидким виконанням усіх законних постанов та вимог.

Примітки

1 Звід законів Російської імперії. Видання 1892 року. Т. 2. СПб., б. м.

2 До 1913 р. Російська імперія ділилася на 79 губерній (серед них - 8 губерній Великого князівства Фінляндського), 21 область, 2 округи та 8 градоначальств. Основною адміністративно-територіальною одиницею була губернія. Переважно на околицях імперії, крім губерній, існували області та округи. Деякі великі міста утворювали адміністративно-територіальні одиниці – градоначальства.

4 У зв'язку з деякими змінами в адміністративно-територіальному розподілі імперії, в організації губернської та повітової влади у ст. 14-16 "Загальної установи губернського" видання 1892 були внесені до 1913 відомі виправлення. Див: Звід законів Російської імперії. Продовження 1912 року. Ч. 2 СПб. б. м. У цій публікації ці статті наведені в тій редакції, в якій вони діяли в 1913 році.

5 Мається на увазі місто Нахічевань на Дону, розташоване поблизу Ростова-на-Дону. Згодом це місто злилося з Ростовом, перетворившись на один із його районів.

6 Інститут земських дільничних начальників, покликаних здійснювати нагляд над діяльністю органів селянського станового самоврядування, було засновано 1889 р. в 40 губерніях Європейської Росії, Сільська територія повіту ділилася на земські ділянки, підвідомчі відповідним земським начальникам.

7 Генерал-губернатори зазвичай призначалися керувати кількома губерніями чи областями, утворювали у разі особливу адміністративно-територіальну одиницю - генерал-губернаторство чи край, і навіть столичними губерніями - Петербурзької і Московської. Генерал-губернатори представляли центральну владу у Великому князівстві Фінляндському. До 1913 інститут генерал-губернаторів в основному зберігався на околицях імперії, де діяли відповідні "Особливі установи" (див. прим. 3). Губернії, області та округи Кавказу у 1913 р. об'єднувалися у намісництво на чолі з намісниками.

Губернатори. 1913 рік

Всього 68 осіб

Станове походження

Селяни				Потомні почесні громадяни	Духовенство	Діти офіцерів та чиновників		Немає відомостей

Наявність чинів

* Один губернатор, маючи придворний чин церемоніймейстера, був також дійсним статським радником (громадянський чин IV класу

Віросповідання

								Старші 65

Освіта

Наявність землі

Наявність іншого майна

Число осіб, які служили та перебували на дійсній державній службі в 1913 р. *

Відомство Православного сповідання
Міністерство торгівлі та промисловості
Імператорське Людинолюбне Товариство
Міністерство Народної Освіти
Міністерство фінансів
Міністерство закордонних справ
Міністерство юстиції
Міністерство Імператорського двору
Головне Управління землеустрою та землеробства
Намісництво Його Імператорської Величності на Кавказі
Канцелярія Ради Міністрів
Головне Управління Державного Кіннозаводства
Установи імператриці Марії
Відомство установ імператриці Марії
Дитячі притулки
Державна Канцелярія та Державна Друкарня
Міністерство шляхів сполучення
Державний контроль
Ліцей
Канцелярія Його Імператорської Величності щодо прийняття прохань
Разом

* РДІА. Ф. 1409. 0п.14. 1913, Д. 407. Л. 5.

** Дані за 1912 рік.

Земське та міське самоврядування Російської імперії

Н.Г. Корольова

Місцеве самоврядування було представлено Росії земськими (з 1864 р.) і міськими (з 1870 р.) виборними представницькими установами - земськими губернськими і повітовими зборами та його виконавчими органами - управами, у містах - міськими думами і міськими управами. У їхньому віданні були справи, що належали виключно до місцевих господарських "користів та потреб": питання благоустрою, будівництво та підтримання доріг, народна освіта та охорона здоров'я, продовольча справа, піклування про розвиток місцевої промисловості та торгівлі, ветеринарна та протипожежна служби, благодійні установи тощо .п. Основу бюджету становило оцінне оподаткування нерухомих майна (земель, будівель, промислових та торгових закладів), мита, прибутки від муніципальних підприємств та майна, пожертвування тощо.

Вибори до представницьких органів місцевого самоврядування проводилися з урахуванням куріально-майнової системи. Земське "Положення" від 12 червня 1890 р. встановлювало два виборчі з'їзди для виборів земських голосних: для участі в першому з'їзді, який складали повітові землевласники, було встановлено ценз - від 125 до 300 дес. (залежно від регіону); для участі у другому з'їзді (від міст та поселень міського типу) ценз становив 12 тис. руб. з обігу. Участь селян був прямою: сільські і волосні сходи обирали кандидатів, у тому числі губернатор призначав голосних. Після революції 1905-1907 р.р. було відновлено повітовий виборчий з'їзд від сільських товариств. У містах вибори до міських дум проводилися за так званою "трьохкласною" виборчою системою - ввідповідно до величини сплачуваного на користь міста збору. Закон від II червня 1892 р. замінив податковий ценз майновим: виборче право отримували власники нерухомих майн, оцінених у сумі щонайменше 1-1,5 тис. крб. у губернських, 300-500 руб. повітових містах та до 300 руб. - поселення міського типу.

Земське самоврядування на початок XX в. було введено у 34 губерніях Європейської Росії, у 1911-1912 рр.. воно було поширене ще на 6 західних губерній (Вітебська, Волинська, Могилевська, Мінська, Подільська, Київська).

Відомості про склад та діяльність органів місцевого самоврядування надходили до МВС, яке час від часу публікувало їх у "Статистичному щорічнику Росії". У зимову сесію 1913/1914 pp. лише частина земств та міських дум опублікували свої кошториси. Для заповнення пропуску Рада з'їздів представників промисловості та торгівлі використовувала отримані ним від МВС відомості, опублікувавши їх у своєму "Щорічнику". Статистика, наведена в довіднику, є практично єдиним опублікованим зведеним документом про земські та міські доходи та витрати напередодні першої світової війни.

Таблиця 1

Становий та майновий склад губернських голосних

стани	Понад 5 цензів	1-5 цензів *	Менш ніж 0,1 цензу	Надільні землі	Без нерухомості
стани	Понад 5 цензів	1-5 цензів *	Менш ніж 0,1 цензу	Надільні землі	Без нерухомості
Голосні, що обираються повітовими зборами
Дворяни
Селяни
Інші
Разом
%
Голосні, що входять за посадою
Дворяни
Селяни
Інші
Разом
%
Загальний склад гласних
Дворяни
Селяни
Інші
Разом
%
Розподіл голосних за родом нерухомого майна
Земельне
Неземельне:
у повіті
в місті
Разом
%

Джерело: РДІА. Ф.1288. 0п.2. 1906. Д.113. Л.34-40; Дякін В.С. Земство в третьочервневій монархії. Історичні записки. Т.115. С.98. Розбіжність підсумків у розподілі гласних за станами та роду майна пояснюється відсутністю даних про рід майна II гласних.

* 1 ценз коливався у різних губерніях від 150 до 300 дес.

Таблиця 2

Загальний склад виборців перших та других зборів 1912-1913 років.

Губернії *	Земельний ценз		Неземельний ценз		Загалом о
Губернії *		неповний		неповний	Загалом о
Петербурзька
Північно-Західні
Північно-Східні
Центрально-промислові
Поволзькі
Центрально-Чорноземні
Південні
Українські
Разом по 33 губерніях
%
% до результату 1906-1907 гг.

Джерело: Дякін В.С. Земство в третьочервневій монархії. (Історичні записки. Т. 115. С.98.).

* Північно-Західні губернії: Новгородська та Псковська; Північно-Східні: Вятська, Вологодська, Пермська, Олонецька; Центрально-промислові: Володимирська, Калузька, Костромська, Нижегородська, Смоленська, Тверська, Ярославська; Поволзькі: Казанська, Пензенська, Самарська, Саратовська, Симбірська, Уфимська; Центрально-Чорноземні: Воронезька, Курська, Орловська, Рязанська, Тамбовська, Тульська; Південні: Бессарабська, Таврійська, Катеринославська, Херсонська; Українці: Полтавська, Чернігівська, Харківська.

Таблиця 3

Земські доходи 1913 року (у тис. крб.)

Губернії	Заліки минулих років	Доходи з майнових та оброчних статей, що належать земству.	Різні збори	Посібники земству та повернення витрат	Різні надходження	Зі свідоцтв на право торгівлі та промислів	З нерухомого майна	На губернські потреби
Бессарабська
Володимирська
Вологодська
Воронезька
Вятська
Катеринославська
Казанська
Калузька
Костромська
Курська
Московська
Нижегородська
Новгородська
Олонецька
Орловська
Пензенська
Пермська
Полтавська
Псковська
Рязанська
Самарська
С.-Петербурзька
Саратовська
Симбірська
Смоленська
Таврійська
Тамбовська
Тверська
Тульська
Уфімська
Харківська
Херсонська
Чернігівська
Ярославська
Разом по 34 губи.
Вітебська
Волинська
Київська
Мінська
Могилівська
Подільська
Разом по 40 губ.

Джерело: Статистичний щорічник на 1914 СПб., С.430-431.

Таблиця 4

Земські витрати 1913 року (у тис. крб.)

Губернії	Участь у витратах урядових установ	Влаштування та утримання місць ув'язнення	Дорожній обов'язок	Народна освіта	Громадський піклування	Медична частина
Бессарабська
Володимирська
Вологодська
Воронезька
Вятська
Катеринославська
Казанська
Калузька
Костромська
Курська
Московська
Нижегородська
Новгородська
Орловська
Пензенська
Пермська
Полтавська
Псковська
Рязанська
Самарська
С.-Петербурзька
Саратовська
Симбірська
Смоленська
Таврійська
Тамбовська
Тверська
Тульська
Уфімська
Харківська
Херсонська
Чернігівська
Ярославська
Разом по 34 губи.
Вітебська
Волинська
Київська
Мінська
Могилівська
Подільська
Разом по 40 губ.

Таблиця 4 (продовження)

Ветеринарна частина	Сприяння економічному добробуту	Сплата боргів	Різні витрати	Відрахування на освіту капіталів	Запасні суми	На губернські потреби та недоїмки земських зборів

Не бійся незнання, бійся хибного знання. Від нього все зло.
Л.М. Толстой

1 січня 1984 року було проведено Земська реформа, яка стала однією з головних ліберальних реформ Олександра 2. Реформа увійшла в історію під назвою «Положення про губернські та повітові земські установи» та визначала систему місцевого самоврядування на місцях.

На початку 60-х років склалася дуже плачевна ситуація в російських регіонах, причиною якої багато в чому було незадовільне місцеве самоврядування. До цього часу всі чиновники призначалися в Петербурзі, і на місцях абсолютно не знали потреби та потреби регіону та людей, які в ньому проживають. У результаті практично всі сфери життєдіяльності регіонів прийшли у плачевний стан. Охорона здоров'я, освіта, дороги, ринки, господарства – проблеми були буквально у всьому.

Зворотний бік медалі – позиції дворянства, яке було вкрай незадоволене скасуванням кріпосного права. Звільнення селян змусило багатьох дворян із недовірою ставитися до чинної влади. Тому Земська реформа 1864 приймалася Олександром 2 як спроба частково компенсувати втрати дворянства, надавши їм частку влади в регіонах.

Залучення до місцевого самоврядування – широкі верстви населення.
Надати населенню самостійність у вирішенні місцевих питань.
Часткове відшкодування дворянству втрачених привілеїв.

Особливо звертаю увагу на 2 пункти. Ці Олександр 2 хотів відвернути населення від ідей революції, спрямувавши їхню енергію в конструктивне русло для вирішення місцевих проблем.

1 січня 1864 року імператор підписує «Положення про губернські та повітові земські установи». Цей документ запустив Земську реформу, створивши у повітах та губерніях органи місцевого самоврядування. Називалися ці органи – Земства.

Земства були виборними органами влади. Правом голосу наділялися лише чоловіки від 21 року, проте виборці ділилися на 3 курії (розряду): землеробська, міська і селянська.

Хто отримав виборчі права в 1864 році

Курія	Отримували виборчі права
Землеробська	За наявності 200 десятин землі та майна не менше ніж на 15 тисяч рублів. Також визнавалися власники підприємств із доходом понад 6 тисяч рублів.
Селянська	На 1-му етапі вибиралися представники волосні сходи. На 2-му етапі вибиралися представники повітових земств. На третьому етапі вибиралися представники губернських земств. Все йшло поетапно.
Міська	Купці, власники підприємств із доходом понад 6 тисяч рублів. Також визнавалися власники нерухомості вартістю 3600 рублів (у великих містах) та 600 рублів (в інших містах).

Вибори з усіх курій проводилися 1 раз на 3 роки.

Губернський з'їзд, так само як і повітовий, проводився 1 раз на 3 роки, тобто обрані депутати за 1 строк могли взяти участь лише в 1 з'їзді. Загалом повітова та губернська система земств була схожа між собою. Щороку вони проводили сесії та обирали управління. Повітове управління затверджувалося губернатором, а губернське – міністром внутрішніх справ.

Земська реформа 1864 року створювала особливу систему самоврядування селян: сільський сход і волосний сход. Сільський сход також був виборним, і його представники також вибиралися на 3 роки. Вони відповідали за розподіл земель, повинностей, рекрутчини, вибір управління сходом та старосту. Аналогічні питання, але трохи вищому рівні вирішував Волосний сход.

Земська реформа 1864 року наділяла місцеві органи самоврядування владою на вирішення локальних місцевих проблем:

Будівництво місцевих шляхів. Наприклад, будівництво дороги між селами, або між містом та селом.
Відкриття та ремонт шкіл, лікарень та притулків.
Збір статистичних даних та організація перепису населення.
Допомога селянським та іншим господарствам, особливо у неврожайні роки.

Земства лише зовні діяли як незалежні та самостійні органи. Насправді їх роль була незначною і ретельно контролювалося. Головний контроль полягав у тому, що всі Земства підпорядковувалися губернатору. Губернатор затверджував всі рішення Земств, і навіть мав повноваження скасувати будь-якого рішення місцевих органів. Друге обмеження - Земства заборонялося займатися політичними питаннями і об'єднуватися між собою (наприклад, не можна було створити всеросійське Земство). Це були збори, які вирішували конкретні локальні питання місцевого значення, і не більше.

Органи Земств були поділені на виконавчі (Управа) і розпорядчі (Збори).

Мали звання

генерал-ад'ютант і генерал почту

статс-секретар

Військові та морські

Громадянські

Починаючи з 1 січня, Земська реформа 1864 розпочала свою реалізацію під контролем уряду Олександра 2. Дуже важливо відзначити, що Земства вводилися не на всій території Російської Імперії. Зокрема нове положення не торкнулося 2 категорій регіонів:

Регіони, де землеволодіння не було або було незначним. Це Сибір, Оренбурзька, Архангельська та Астраханська губернії, а також Середня Азія.
Регіони, де переважна більшість поміщиків була росіянами. Це правобережна Україна, Білорусь, Литва, Польща, Кавказ.

То справді був головний недолік реформи – обраність. Другий недолік - виборні стани. На папері виборна система виглядає самодостатньою, насправді вона вийшла становою, де значну перевагу в чисельності був у дворян.