Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья содержит обозначения понятий в целях надлежащего применения конкретного федерального закона. Наличие данных определений играет исключительно важную роль, так как в этом случае понятия обретают обязательную правовую силу и не допускается субъективное толкование правовых терминов.
В экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала. Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» <6> не содержал собственного понятийного аппарата, что, в свою очередь, породило, по выражению О.С. Колбасова, «терминологические блуждания в экологии» <7>. В комментируемом Законе законодатель попытался решить данную проблему. Настоящая статья содержит определения тридцати шести ключевых понятий. Среди них как хорошо известные, так и новые, которыми не оперировал ранее действовавший Закон, такие как: природно-антропогенный объект, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, технологический норматив, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, наилучшая существующая технология, экологический риск.
———————————
<6> См.: Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
<7> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27 — 37.
Вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным атрибутом практически всех федеральных законов, принимаемых в последние годы, и это, безусловно, положительная тенденция современного законотворчества. Легальные определения достаточно часто играют решающую роль в толковании и применении законов. Поэтому большинством специалистов отмечается, что появление собственного понятийного аппарата в данном нормативном акте существенно повышает его общее качество и регулятивные возможности, является значительным шагом вперед в развитии законодательной техники.
Нельзя не отметить, что хотя комментируемая статья является несомненной заслугой законодателя, в науке экологического права ведутся непрекращающиеся дискуссии о закрепленных в ней понятиях. Самым противоречивым стало понятие «окружающая среда», под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. В Конституции РФ также уже более десяти лет используется понятие «окружающая среда», однако прежним законодательством под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, сама природа во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому ранее действовавший Закон РСФСР 1991 г. исходил из этого и соответственно был назван «Об охране окружающей природной среды».
В настоящее время законодатель в легальное определение понятия «окружающая среда» включает «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов», а понятие «природная среда» определяется как «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов». Таким образом, теперь Закон охраняет и «антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов». Боголюбов С.А. отмечает, что такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве. Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть <8>.
———————————
В свою очередь, Васильева М.И. отмечает, что подход «окружающая среда» = «природная среда» + «антропогенные объекты» имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах. Одним из наиболее ярких примеров широкого подхода к регулированию отношений в сфере «человек и среда» может служить германское право окружающей среды (Umweltrecht). Но принципиальное отличие зарубежного законодательства состоит в том, что оно соответствует своему названию, чего нельзя сказать о новом российском Законе. К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: Закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно — отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и «антропогенных объектов» не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере «человек — неприродная окружающая среда» в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, в логике названия нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него, но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, что подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой. Впрочем, в теории высказывается и мнение о целесообразности расширения «экологического права» до «права окружающей среды» <9>.
———————————
<9> Васильева М.И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. № 11 (269).
Вызывает споры в научных кругах и определение содержания категории «компоненты природной среды» посредством перечисления составляющих ее частей: «земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле», поскольку вопрос о соотношении таких компонентов, как земля, недра, почвы, относится к числу спорных. Так, В.В. Петров отмечает, что земля является поверхностью, охватывающей плодородный слой почвы <10>. Бринчук М.М. отождествляет эти понятия, утверждая, что «природа состоит из отдельных объектов — земли (почв), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса» <11>. Необходимо отметить, что в преамбуле Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с изм. от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 15 апреля, 25 октября 2006 г.) под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения <12>. Из данного определения вытекает, что категория «земля» является собирательной для понятий «недра» и «почва», что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в комментируемом Законе.
———————————
<10> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 106.
<11> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20.
<12> См.: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.
Дискуссионным признается также определение понятия «природный объект», под которым понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства». «Между тем анализ понятий «естественная экологическая система» и «природный ландшафт» ставит под сомнение самостоятельный характер последнего, так как природный ландшафт характеризуется всеми признаками естественной экологической системы с видовыми отличиями, то есть является ее разновидностью, и, соответственно, имеет меньший объем, а потому наряду с ней признаком природного объекта быть не может. Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно что это за свойства)» <13>.
———————————
<13> Кабанков А.С. Понятийный аппарат экологического права: шаг вперед, два шага назад // Журнал российского права. 2003. № 12.
Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).
Считается, что недостаточно четко дано и определение понятия «природно-антропогенный объект». В частности, к нему законодатель относит «природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности». В то же время в содержание дефиниции «природный объект» включено понятие «природный ландшафт», который определяется как «территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности». Отсюда следует, что природный ландшафт не может быть признан природно-антропогенным объектом, хотя включается в содержание этого понятия. Следует подчеркнуть, что изменению в результате хозяйственной и иной деятельности в настоящее время подвергается вся природная среда в целом в силу тесной взаимосвязи и круговорота экологических процессов. Тем самым возникает вопрос о возможности разграничения понятий «природный объект» и «природно-антропогенный объект» по признакам, указанным в настоящем Законе.
Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия «охрана окружающей среды» как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности <14>), равно как специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды <15>. Игнатьева И.А. отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл <16>.
———————————
<14> См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 — 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37 — 43.
<15> См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 75 — 79; Голиченков А.К. Указ. соч. С. 37 — 43; Игнатьева И.А. Указ. соч. С. 34 — 37.
<16> Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. № 5.
Немало противоречий можно найти в литературе и по поводу понятия «благоприятная окружающая среда», под которой в комментируемой статье понимается «среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». На наш взгляд, более точной является точка зрения М.М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.
В комментируемой статье Закона дается также определение понятию «оценка воздействия на окружающую среду»: вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С.А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться <17>.
———————————
<17> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 56 — 63.
Неудачным признается в научной литературе и определение понятия «вред окружающей среде»: «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов». Специалистами в области экологического права отмечается, что негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Загрязнение окружающей среды может также повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.
Достоинством комментируемого Закона признается определение «экологического риска», под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает «критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности». Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (с изм. от 12 июля 2000 г.) <18> в зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека:
———————————
<18> СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348; 2000. № 29. Ст. 3005.
I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;
II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;
III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;
IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.
Работы, проводимые с микроорганизмами в замкнутых системах в масштабе, превышающем лабораторные исследования, относятся к III или IV уровню риска.
В комментируемом Законе также устранен еще один пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2061-1 «Об охране окружающей природной среды» не было четкого определения понятия экологической безопасности. Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие экологическая безопасность, Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие «экологическая безопасность» оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды <19>. «Отсутствует и основополагающий законодательный акт, каковым мог бы стать федеральный закон об экологической безопасности. Необходимость в принятии такого законодательного акта была осознана еще в середине 90-х годов. Были и практические наработки, в том числе в законотворческой деятельности. Так, в 1995 году Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят и направлен в Совет Федерации Федеральный закон «Об экологической безопасности». Однако по ряду причин он не был подписан и обнародован Президентом РФ. С тех пор работа над данным законодательным актом застопорилась. Между тем без такого федерального закона едва ли возможно добиться необходимой целостности, непротиворечивости и беспробельности правового регулирования этой чрезвычайно важной сферы общественных отношений <20>«.
———————————
<19> Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и экономика. 2004. № 1.
<20> Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12.
Несмотря на то что комментируемый Закон закрепляет легальное определение «экологической безопасности», в науке экологического права данное определение также является дискуссионным. Так, Веденин Н.Н. экологическую безопасность рассматривает как родовое понятие, охватывающее все ее разновидности. «В свою очередь, сама экологическая безопасность является одним из видов безопасности вообще, наряду с военной, продовольственной, пожарной безопасностью. Ее можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами <21>«. А.С. Шишко понимает под экологической безопасностью комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами <22>. О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как «…систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира». <23> В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий <24>. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как «достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой» <25>. По мнению Г.П. Серова, проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды <26>. М.М. Бринчук утверждает, что в экологическом праве понятие «обеспечение экологической безопасности» выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости <27>.
———————————
<21> Веденин Н.Н. Указ. соч.
<22> См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения. Международно-правовые проблемы. Киев, 1990. С. 18.
<23> См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.
<24> См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности. Зеленый мир, 1998. № 30. С. 12.
<25> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореферат диссертации доктора юридических наук. М., 1992. С. 22.
<26> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.
<27> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 26, 27.
Приведенные выше мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата комментируемого Закона можно говорить еще очень много, но, как отмечает Боголюбов С.А., необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не столько критиковать, сколько изучать, истолковывать и применять «в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».
Нормирование качества окружающей природной среды должно способствовать обеспечению благоприятной экологической обстановки для всей биосферы.
Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (ст. 19, гл.5). Нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, а также других государственных стандартов. Нормативы и нормативные документы разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.
Разработка нормативов включает в себя:
· Проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов;
· Осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов;
· Формирование единой информационной базы данных нормативов;
· Оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.
Нормирование заключается в установлении
1) нормативов качества окружающей среды;
2) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности.
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. К нормативам качества относятся нормативы, установленные в соответствии с химическими, физическими и биологическими показателями состояния окружающей среды.
Законом РФ «Об охране окружающей среды» в главе 5 установлены следующие нормативы:
Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных веществ и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы.
Предельно допустимый выброс веществ в атмосферу (ПДВ) устанавливают для каждого источника загрязнения в атмосферу при условии. Что выбросы вредных веществ от данного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта, с учетом перспективы развития предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере, не создадут приземную концентрацию, превышающую ПДК для населения. Растительного и животного мира. Они устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения. Если концентрация вредных веществ превышает значения ПДК в воздухе, то вводится поэтапное снижение выбросов и устанавливаются временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ) на уровне выброса предприятий с наилучшей технологией производства, аналогичных по мощности и технологическим процессам (ГОСТ 17.2.302-78)
Аналогичным образом разрабатываются нормативы по предельно допустимым сбросам (ПДС) и временно согласованным сбросам (ВВС) в водные объекты.
При помощи эколого-правовых мер делается попытка предотвращения загрязнения атмосферного воздуха различными загрязнителями и отравляющими веществами.
Все нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы: санитарно-гигиенические, экологические и вспомогательные (рис 3.1.).
Рисунок 3.1. Нормативы качества окружающей среды.
В первую группу входят нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (химических, биологических, физических и др.), нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия и прочее. Цель таких нормативов - определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. Это наиболее разработанная часть нормативов качества окружающей природной среды.
Вторую группу образуют экологические нормативы. Эти нормативы устанавливают требования к источникам вредного воздействия и ограничивают их деятельность определенными предельными величинами (ПДВ, ПДС).
В третью группу входят вспомогательные нормы и правила, обеспечивающие единство в употребляемой терминологии, в деятельности структур и в правовом регулировании экологических отношений.
Нормирование ПДК является составной частью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и направлено на разработку научно-обоснованных критериев безопасности и безвредности для здоровья человека факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности. Главная задача санитарного нормирования среды заключается в установлении единых санитарных норм для всей территории России. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора России утверждает санитарные нормы, определяющие предельно допустимые условия влияния на организм человека факторов среды его обитания.
Нормативы предельно-допустимых концентраций вредных веществ дают экологическую и социально-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают на источник вредного воздействия, т.е. не регулируют его поведение. Эту функцию выполняют нормативы предельно-допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (ПДВ), которые устанавливаются по источникам выбросов. В частности, для России введены жесткие нормативы ПДВ на выбросы от автотранспорта. Например, для автомобиля ВАЗ объемом
камеры сгорания двигателя от 1100-1200 см³ ПДВ на выбросы в атмосферу монооксида углерода (СО), составляет 3%, углеводородов (СxНy) – 1.5%. В большинстве городов около 50-70% выбросов загрязняющих веществ приходится на долю автомобильного транспорта.
Наряду с вышеуказанными загрязнениями следует отметить особый вид загрязнений – шумы, вибрации, магнитные, электрические поля, которые относятся к видам акустического загрязнения окружающей среды (рис. 3.2).
Рисунок 3.2. Нормативы вредных воздействий.
Объектом воздействия акустического загрязнения становится, прежде всего, здоровье человека и его трудоспособность. Нормативы предельно допустимых уровней шума, устанавливают органы здравоохранения РФ.
Бытовой шум – 20 дб, городской – 30-40 дб. Предельно допустимый шум для самолётов над землёй 50 дб. Шум в 90 дб вызывает у человека болезненные ощущения.
Важным направлением охраны человека и природной среды от вредного воздействия шума – введение экологически чистой бесшумной технологии в производственных процессах и на транспорте.
Источниками вредного для человека электромагнитного излучения являются радио - и телестанции, радиолокационные объекты, высоковольтные линии электропередачи. Санитарные правила запрещают постоянное проживание в зоне электромагнитного излучения, сооружение таких объектов в районах жилой застройки. К иным физическим воздействиям относятся тепловое загрязнение окружающей среды. Оно связано с работой крупных промышленных предприятий, требующих для охлаждения большие массы воды.
В настоящее время наиболее актуально радиационное загрязнение атмосферы, которое влечёт за собой радиационное воздействие, исходящее от радиоактивных веществ, т.е. веществ, обладающих активным излучением в результате распада, разложения атомных ядер некоторых химических элементов. Проходя через живые ткани человека, радиационного излучения поглощает энергию из клеток, нарушая биологические процессы, что приводит к физическим, химическим, физиологическим и, в конечном счете, к патологическим изменениям в организме. Примеры источников радиационного воздействия на организм человека множество, начиная совсем от безвредных – естественное космическое излучение и кончая экологическими катастрофами – утечками радиации, авариями на атомных станциях, ядерными испытаниями.
В соответствии со временем и мощностью полученной дозы все лица, подвергавшиеся облучению, подразделяются на три группы.
К группе А относятся все, кто постоянно или временно работал непосредственно с источником радиационного воздействия.
К группе Б – лица, которые по условиям проживания или размещения могут быть подвержены радиационному воздействию.
К группе В – все остальное население региона, города, района.
Предельно допустимой нормой (ПДН) воздействия следует считать дозовый предел для облучаемых лиц группы А, получаемый индивидуально за календарный год, при котором равномерное облучение в течение 50 лет последующей жизни не может вызвать неблагоприятные изменения в организме.
ПДН облучения для группы А за календарный год 5 бэр; группы Б – 0,5 бэр. Для района Чернобыльской АЭС установлены аварийные ПДН радиации. Минздрав рекомендовал на всю жизнь – 35 бэр на 70 лет (50 бэр*70=35 бэр).
Радиационный фон в средней полосе России с учётом естественной радиации составляет 10-20 микрорентген в час (мощность излучения цветного телевизора – 30-40 микрорентген в час, в салоне самолёта на высоте 10 км – 400 мкр/час).
Приборы для обнаружения и измерения ионизирующего излучения по своему назначению подразделяются на дозиметры, радиометры, спектрометры. Имеются универсальные приборы, которые совмещают функции всех трёх видов. В зависимости от объёма и характера контроля приборы могут быть для индивидуального контроля (носимые), группового (непереносимые) и стационарные однокамерные и многокамерные приборы и установки для непрерывного дистанционного дозиметрического контроля.
31.Ответ. Качество окружающей среды, нормативы качества окружающей среды, их классификация.
Под качеством окружающей природной среды понимается степень соответствия природных условий потребностям людей или других живых организмов.
В более широком смысле качество природной среды не ограничивается только степенью соответствия природных условий потребностям популяций, поскольку изменение качества одного элемента природной среды неизбежно нарушает природное равновесие и влечет за собой изменения других элементов биосферы. Так, изменение климатических характеристик атмосферы могут привести к ландшафтным изменениям (опустыниванию, затоплению и др.).
Оценка качества окружающей среды проводится дифференцированно по ряду направлений, по которым анализируется качество воздушного бассейна, водной среды, почвенного слоя, продуктов питания и т.д.
Нормативы качества окружающей среды, их классификация В Законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» установлены требования к нормированию качества среды обитания и уровней воздействия на окружающую среду. Нормативы качества окружающей природной среды определяют научно обоснованную меру сочетания жестких экологических требований общества к качеству среды обитания и возможностей природопользователей соблюдать их в хозяйственной деятельности.
В основу нормативов качества природной среды положены три показателя:
мед ици нский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе);
технологический (способность экономики обеспечить выполнение установленных пределов воздействия на человека и условия его жизнедеятельности);
научно-технический (способность технических средств обеспечить контроль за соблюдением пределов воздействия по всем параметрам). Нормативы воздействия на окружающую среду устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его определенной пороговой величиной. К этим нормативам относятся предельно допустимые нормы сбросов и выбросов вредных веществ химического, физического, биологического, радиационного и другого воздействия.
32.Ответ. Нормирование качества окружающей среды, основные принципы и практические подходы.
Нормирование качества окружающей природной среды - это установление нормативов предельно допустимых воздействий человека на природу и является центральной идеей Закона «Об охране окружающей природной среды» – раздел 4 (ст.25-34).
Под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных и других интересов человека, вносящая изменения в природную среду.
Разработка нормативов ведется в трех основных направлениях:
1. гигиеническое нормирование качества окружающей среды;
2. экологическое нормирование допустимых нагрузок на экосистему;
3. регламентация объемов загрязнения, поступающих в окружающую природную среду.
Общие требования к нормам качества: экологическая безопасность населения; сохранение генетического фонда; обеспечение рационального использования и воспроизводства природных условий устойчивого развития хозяйственной деятельности.
Задача экологического нормирования - обеспечение благополучия экологических систем в целом и здоровья человека, т.е. сохранение установившегося в природе равновесия в пределах возможной саморегуляции.
По объектам охранынормативы объединяются в три группы :
1. санитарно- гигиенические нормативы, направленные на охрану здоровья человека (ПДК для водных объектов санитарно- гигиенического и культурно- бытового назначения, ПДК воздуха рабочей зоны и населенных пунктов, нормативы санитарно- защитных зон, уровней радиационных воздействий и др.);
2. производственно- хозяйственные нормативы (ПДВ, ПДС, ОБУВ, различные строительные нормы и правила);
3. собственно экологические нормативы – ПДН - предельно допустимые нагрузки на экосистемы, ПДК для водоемов, используемых в рыбохозяйственных целях, нормативы изъятия природных ресурсов (минеральных, животных и растительных), добычи полезных ископаемых.
По принципам вводимых ограничений подразделяются на группы:
1. нормативы качества или состояния природной среды или объекта;
2. нормативы воздействия на природную среду, природный объект или экосистему.
Гигиенические нормативы устанавливаются в интересах охраны здоровья человека и сохранения генетического фонда некоторых видов растительного и животного мира.
Установленные и утвержденные нормативы обязательны на всей территории РФ (и стран СНГ).
Нормативы качества окружающей среды - предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в природных средах и объектах.
Под ПДК понимают предельно допустимую концентрацию различных видов загрязнителей в воздухе, воде или почве, превышение которой оказывает вредное воздействие на человека, растения или животных.
ПДВ (предельно допустимые выбросы)- это масса выбросов вредных веществ в единицу времени от данного источника или совокупности источников загрязнения атмосферы.
ПДС (предельно допустимый сброс) - масса вещества в сточных водах, максимально допустимая к отведению в данном пункте в единицу времени с целью обеспечения норм качества воды в контрольном пункте.
ПДВ и ПДС являются основой для планирования мероприятий и проведения экспертизы по предотвращению загрязнения атмосферы и гидросферы.
ЭДК - экологически допустимые концентрации вредных веществ в окружающей среде, не нарушающие гомеостатические механизмы саморегуляции экосистем. На основе ЭДК можно рассчитывать ЭДН.
ЭДН – мера, которая позволит обеспечить баланс экологических и социально-экономических интересов человека- инструмент устойчивого развития общества.
Норма загрязнения - предельная концентрация вещества, поступающего или содержащегося в среде, допускаемая нормативными актами.
В качестве критериев количественной оценки уровня загрязнения окружающей среды используются:
Ø индекс загрязнения (ИЗ) - показатель, качественно и количественно отражающий присутствие в окружающей среде вещества- загрязнителя и степень его воздействия на живые организмы;
Ø фоновая концентрация (ФК) - содержание вещества в объекте окружающей среды, определяемое суммой глобальных и региональных естественных и антропогенных вкладов;
Ø под токсической концентрацией понимают концентрацию вредного вещества, которое способно при различной длительности воздействия вызывать гибель живых организмов или концентрацию вредного начала, вызывающую гибель живых организмов в течение 30 суток в результате воздействия на них вредных веществ.
Вредное вещество - это инородный нехарактерный для природных экосистем ингредиент, оказывающий отрицательное влияние на них и живые организмы, обитающие в этих экосистемах.
По химической природе вредные вещества или токсиканты бывают неорганического происхождения (ртуть, свинец, хром, цинк и др.) и органического (фенолы, нефтепродукты, пестициды и др.) происхождения.
Наиболее приоритетными являются тяжелые металлы (свинец, ртуть, кадмий, медь, никель, кобальт, цинк), обладающие высокой токсичностью и миграционной способностью. Степень загрязнения окружающей среды токсикантами определяется их химически активными миграционными формами и механизмом миграции.
Миграция элементов - это перенос и перераспределение химических элементов в земной коре и на поверхности Земли.
Показателями негативного воздействия элементов и соединений на живые организмы являются токсичность и канцерогенность - это свойства элементов и соединений, отрицательно влияющие на живые организмы и приводящие к уменьшению продолжительности их жизни.
Факторы окружающей среды, влияющие на токсичность : температура, растворенный кислород, рН, жесткость и щелочность воды.
Канцерогенные вещества разделены на три категории: металлосодержащие частицы; водорастворимые соединения металлов; жирорастворимые соединения.
К канцерогенным веществам относятся вещества, воздействие которых достоверно увеличивает частоту возникновения опухолей в популяциях человека или животных.
Химические канцерогенные вещества подразделяются на группы:
· полиароматические углеводороды (ПАУ) и гетероциклические соединения;
· ароматические азотсоединения;
· ароматические аминосоединения;
· нитрозоамины и нитроамины;
· металлы, металлоиды и неорганические соли.
Наибольшее распространение получила классификация загрязняющих веществ по степени опасности. В соответствии с ГОСТ в РФ все вредные вещества по степени опасности разделены на 4 класса :
1 – чрезвычайно опасные
2 – высокоопасные
3 – умеренно опасные
4 – малоопасные.
Опасность химических соединений характеризуют величиной минимально действующей концентрации:
· пороговой дозой концентрации вещества, которая при однократном (остром) или многократном (хроническом) воздействии вызывает явные необратимые изменения жизнедеятельности человека;
· смертельными (летальными) показателями ЛД 50 – средней смертельной дозой, вызывающей гибель подопытных животных в 50% случаев;
· абсолютно смертельной дозой, ЛД 99 , вызывающей 100% гибель животных.
33.ответ. Санитарно-гигиенические нормативы охраны окружающей среды и их практическое использование. Санитарно-гигиенические нормативы. Санитарно-гигиенические нормативы регламентируют условия и характеристики зон источников питьевого водоснабжения, объектов водопользования, санитарно-защитных зон предприятий и предназначены для защиты здоровья человека и снижения вредного воздействия источников загрязнения на элементы природной среды.
Санитарно-гигиенические нормативы, в свою очередь, включают самостоятельные группы: гигиенические нормативы и санитарно-защитные.
Гигиенические нормативы отражают предельно допустимые концентрации загрязнителей в атмосферном воздухе, водной среде, почве, а также уровни вредных физических воздействий (акустических колебаний, электромагнитных полей, ионизирующего излучения), величины которых не оказывают какого-нибудь вредного воздействия на организм человека в настоящее время и в отдаленном будущем, а также на здоровье последующих поколений.
Если вещество оказывает вредное воздействие на окружающую природу в меньших концентрациях, чем на организм человека, то при нормировании исходят из порога действия этого вещества на окружающую среду.
К гигиеническим нормативам относят также токсикометрические показатели, представляющие собой концентрации, дозы вредных веществ или физические факторы, которые вызывают фиксируемые реакции организма. Эти нормативы наиболее распространены и едины по всей территории страны. Наряду с ними в необходимых случаях устанавливают более жесткие нормативы вредных воздействий для отдельных районов.
Санитарно-защитные нормативы предназначены для защиты здоровья человека от вредного воздействия источников загрязнения и обеспечения достаточной чистоты пунктов водопользования. Их используют при образовании санитарных зон источников водоснабжения, пунктов водопользования, санитарно-защитных зон предприятий.
Экологическая общественность уже который месяц находится в состоянии повышенной активности. Дело в том, что государство решило кардинально изменить систему нормирования воздействия на окружающую среду. Так, в середине прошлого года был принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ), которым были внесены значительные изменения в основной нормативный документ в рассматриваемой области — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ). Одним из изменений стало введение категоризации всех хозяйствующих субъектов в зависимости от степени их воздействия на окружающую среду.
Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ все объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), в зависимости от уровня такого воздействия делятся на 4 категории:
Объекты, оказывающие значительное НВОС и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий (далее — НДТ) (объекты I категории );
Объекты, оказывающие умеренное НВОС (объекты II категории );
Объекты, оказывающие незначительное НВОС (объекты III категории );
Объекты, оказывающие минимальное НВОС (объекты IV категории ).
Деление хозяйствующих субъектов на категории направлено на решение ряда задач, включая повышение уровня контроля за опасными производственными объектами и, наоборот, снижение уровня контроля за объектами, оказывающими минимальное НВОС, уменьшение неоправданных экономических издержек предприятий, снижение нагрузки на контролирующие органы и др.
Согласно п. 4 ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ присвоение объекту, оказывающему НВОС, соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих НВОС. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем НВОС.
Критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ). В целях реализации указанного положения в 2014 г. Минприроды России совместно с другими ведомствами был разработан проект Постановления Правительства РФ «Об установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» (далее — Проект). В январе-апреле 2015 г. были проведены публичные слушания, с учетом результатов которых Проект был доработан , прошел независимую антикоррупционную экспертизу и был представлен Правительству на утверждение. Давайте рассмотрим доработанный Проект подробнее.
Для начала отметим, что согласно п. 2 ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ при установлении критериев должны учитываться:
Уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство);
Уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления;
Классификация промышленных объектов и производств;
Особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.
В Проекте критерии базируются на принадлежности объекта, оказывающего НВОС, к конкретной отрасли (части отрасли, производству) с учетом показателей мощности производства.
I КАТЕГОРИЯ
В соответствии с пояснительной запиской к Проекту к объектам I категории относятся объекты отраслей (части отраслей, производства), которые характеризуются наибольшим вкладом в загрязнение окружающей среды или осуществляют выбросы, сбросы, содержащие наиболее опасные для здоровья населения и состояния окружающей среды химические вещества или их соединения.
Кроме того, на основании Федерального закона № 7-ФЗ в I категорию попадают объекты хозяйственной и иной деятельности, относящиеся к областям применения НДТ. В связи с этим в качестве критериев отнесения объектов к I категории были использованы отрасли (части отрасли, производства), которые в соответствии с перечнем областей применения наилучших доступных технологий, утвержденным Распоряжением Правительства РФ от 24.12.2014 № 2674-р (далее — Распоряжение № 2674-р), относятся к областям применения НДТ.
При формировании критериев отнесения хозяйствующих субъектов к I категории учитывались виды производственной деятельности с конкретными показателями мощности, на которые распространяется действие Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза от 15.01.2008 № 2008/1/EC «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений» и приложение 1 к Модельному закону «О предотвращении и комплексном контроле загрязнений окружающей среды» (принят в г. Санкт-Петербурге 25.11.2008 Постановлением № 31-8 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ).
В связи с тем, что объекты I категории являются основными загрязнителями окружающей среды, им в Проекте уделено большое внимание (перечень объектов I категории занимает больше половины объема Проекта).
К таким объектам предлагается отнести в первую очередь объекты по добыче и переработке полезных ископаемых, объекты энергетики, металлургии, предприятия органического и неорганического синтеза, объекты обезвреживания и захоронения отходов, очистки сточных вод, предприятия текстильной, кожевенной, целлюлозно-бумажной, пищевой, свиноводческой и птицеводческой отраслей, мясокомбинаты, предприятия с мощными цехами электролитической и химической обработки сырья, объекты, на которых осуществляется производство оксида магния, работы по обработке поверхностей, предметов и продукции с использованием органических растворителей и др.
Отметим, что в доработанном Проекте была сделана важная оговорка: указанные объекты относятся к I категории при условии наличия в сбросах и выбросах вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду данных объектов веществ 1 и (или) 2 класса опасности . На наш взгляд, сделать такую оговорку было вполне разумным и оправданным шагом, т.к. это существенно снижает количество потенциальных объектов I категории.
Согласно Проекту к объектам I категории не относятся предприятия, научно-исследовательские институты, опытно-конструкторские бюро, в которых оборудование используется исключительно для исследований, разработок и испытаний новой продукции и процессов.
Объекты I категории будут под самым пристальным контролем со стороны государства. Так, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 219-ФЗ в Федеральный закон № 7-ФЗ, для них предусмотрен особый способ нормирования — получение комплексного экологического разрешения (далее — КЭР):
Извлечение
Статья 31.1 Комплексное экологическое разрешение
(вступит в силу 01.01.2019)
1. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение.
[…]
10. Комплексное экологическое разрешение содержит:
технологические нормативы;
нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах загрязняющих веществ, сбросах загрязняющих веществ;
нормативы допустимых физических воздействий;
нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
требования к обращению с отходами производства и потребления;
согласованную программу производственного экологического контроля;
срок действия комплексного экологического разрешения.
[…]
19. Порядок выдачи комплексных экологических разрешений, их переоформления, пересмотра, внесения в них изменений, а также отзыва устанавливается Правительством Российской Федерации.
Форма заявки на получение комплексного экологического разрешения и форма комплексного экологического разрешения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
[…]
Согласно ст. 11 Федерального закона № 219-ФЗ выданные до 1 января 2019 г. разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, лимиты на выбросы загрязняющих веществ, разрешения на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду, лимиты на сбросы загрязняющих веществ, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение будут действовать до дня получения КЭР . Заявку на получение КЭР необходимо будет подать в период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2022 г. включительно.
При необходимости на объектах I категории нужно будет разработать программу повышения экологической эффективности :
Статья 67.1. План мероприятий по охране окружающей среды, программа повышения экологической эффективности
(вступит в силу 01.01.2019)
1. […] В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов в обязательном порядке разрабатывается и утверждается программа повышения экологической эффективности.
[…]
Кроме того, стационарные источники выброса, расположенные на объектах I категории, необходимо будет оснастить автоматическими системами измерения выбросов :
Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)
[…]
9. На объектах I категории стационарные источники, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
[…]
Кроме всего прочего, согласно п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий , разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля (далее — ПЭК), осуществляют ПЭК в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления ПЭК.
Отметим также, что с 1 января 2018 г. должны вступить в силу изменения, внесенные Федеральным законом № 219-ФЗ в Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), согласно которым в ст. 11 будут установлены дополнительные объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня (новые пп. 7.5 и 7.6):
Проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории , за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий в соответствии с подп. 4 ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ;
Материалы обоснования КЭР , разрабатываемые в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в отношении объектов, указанных в подп. 7.5 ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ.
II КАТЕГОРИЯ
К объектам II категории относятся объекты, оказывающие умеренное НВОС. В данный перечень входят в том числе объекты хозяйственной и иной деятельности, отнесенные к областям применения НДТ, за исключением объектов, отнесенных к объектам I категории.
КСТАТИ
Согласно Распоряжению Правительства РФ от 31.10.2014 № 2178-р «Об утверждении поэтапного графика создания в 2015-2017 годах отраслевых справочников наилучших доступных технологий» Минпромторг России при участии Минсельхоза России, Росстандарта и Роспотребнадзора в течение 2015-2017 гг. разработает 47 справочников по НДТ
для различных областей промышленности.
В этой связи также стоит отметить Постановление Правительства РФ от 23.12.2014 № 1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям».
Кроме того, ко II категории относятся объекты атомной промышленности, магистральные трубопроводы (газовые и нефтяные), крупные аэродромы, объекты утилизации и склады пестицидов и агрохимикатов, крупные внутренние водные порты, морские порты, объекты хранения отходов, нефтепродуктов, объекты графитизации и газификации, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта, объекты по разведению крупного рогатого скота, объекты по производству силикатного кирпича, объекты с оборудованием для расплава минеральных веществ и др. Обратите внимание, что далеко не для каждой отрасли указаны производственные мощности, исходя из которых производится отнесение объектов к той или иной категории.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 219-ФЗ в Федеральный закон № 7-ФЗ, для объектов II категории будет введен новый вид отчетности — декларация о воздействии на окружающую среду :
Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
Статья 31.2. Декларация о воздействии на окружающую среду
(вступит в силу 01.01.2019)
1. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, представляют декларацию о воздействии на окружающую среду.
[…]
3. Декларация о воздействии на окружающую среду должна содержать следующие сведения:
наименование, организационно-правовая форма и адрес (место нахождения) юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства индивидуального предпринимателя;
код объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;
вид основной деятельности, виды и объем производимой продукции (товара);
информация о реализации природоохранных мероприятий;
данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за предыдущие семь лет;
декларируемые объем или масса выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образовываемых и размещаемых отходов;
информация о программе производственного экологического контроля.
[…]
7. Форма декларации о воздействии на окружающую среду и порядок ее заполнения (в том числе в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью) утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
[…]
Извлечение
из Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ
«Об охране атмосферного воздуха»
Статья 15. Общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух
[…]
11. Для осуществления выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах III категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, за исключением выбросов радиоактивных веществ, получение комплексного экологического разрешения и заполнение декларации о воздействии на окружающую среду не требуются. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на указанных объектах, представляют в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уведомительном порядке отчетность о выбросах вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух
.
К слову, изменения, предусмотренные Федеральным законом № 219-ФЗ, не содержат информации о представлении объектами III категории отчетности о сбросах вредных (загрязняющих) веществ .
На объектах III категории также разрабатывают и утверждают программу ПЭК , осуществляют ПЭК в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления ПЭК (п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ).
IV КАТЕГОРИЯ
Извлечение
из Проекта
(изначальный вариант)
[…]
5. К объектам IV категории относятся объекты, подключенные к централизованным системам водоотведения и отводящие сточные воды, связанные с хозяйственно-бытовой деятельностью, на которых отсутствуют источники сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду и стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, для которых разрабатываются нормативы предельно допустимых выбросов.
Так, в этом случае к IV категории должны были относиться все офисные предприятия, учреждения образования, социальной сферы. Однако при наличии хотя бы одного стационарного источника выбросов, например собственного источника теплоснабжения (проще говоря, бытового газового котла), небольшое офисное предприятие уже нельзя было бы отнести к IV категории. При этом не ясно, в какую категорию попадало бы указанное предприятие, ведь в соответствии с Распоряжением № 2674-р производство тепловой энергии через сжигание топлива относится к области применения НДТ, а значит, предприятие следовало бы отнести к I или II категориям.
Доработанный Проект содержит другие критерии:
Извлечение
из Проекта
(доработанный вариант)
[…]
5. К объектам IV категории относятся:
5.1 Объекты, которые одновременно соответствуют следующим критериям:
а) масса вредных (загрязняющих) веществ в выбросах в атмосферный воздух от стационарных источников объекта не превышает 10 тонн в год при отсутствии в составе выбросов веществ 1 и (или) 2 класса опасности, радиоактивных веществ;
б) обеспечивается отсутствие сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду;
в) сточные воды образуются исключительно в результате использования вод в бытовых нуждах в многоквартирных домах, жилых домах или общественных зданиях (сооружениях) и отводятся в централизованные системы водоотведения либо передаются специализированным организациям, обеспечивающим их очистку или передачу для очистки.
5.2 Объекты по производству тепловой энергии с проектной тепловой мощностью менее 2 Гкал/час при потреблении газообразного топлива при соответствии данных объектов условиям, предусмотренными подпунктами «б» и «в» пунктом 5.1 настоящих Критериев.
Таким образом, в указанную категорию попадают все офисные предприятия и объекты социальной и образовательной сферы, отапливаемые собственными маломощными газовыми котлами. Автор статьи уверена, что данный вариант критериев гораздо более логичен и оправдан с точки зрения целей Проекта.
Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
Статья 16.1. Лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду
(вступит в силу 01.01.2016)
1. Плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (далее — лица, обязанные вносить плату), за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории.
[…]
Статья 65. Государственный экологический надзор
[…]
9. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах IV категории, плановые проверки не проводятся.
ЗАМЕЧАНИЯ К ПРОЕКТУ
В ходе обсуждения Проекта часто встречались замечания об отсутствии в нем конкретного списка предприятий, относящихся к той или иной категории (хотя бы к I и II как самым опасным). Оппоненты разработчиков Проекта указывали также на то, что используемые критерии довольно расплывчаты и не учитывают многих показателей производства. Таким образом, в одну категорию попадают, например, крупные нефтеперерабатывающие заводы и мини-установки по сжиганию нефтеотходов. Такие общие формулировки дают пространство для различных толкований как со стороны природопользователей, так и со стороны представителей контролирующих органов, что неизбежно приведет к коррупционным проявлениям. Так обстояло дело и с печально известными СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» до того момента, как после внесения ряда изменений в нем не были максимально конкретно расписаны объекты отраслей, их производственные мощности и классификация, на основании которых объекту присваивается класс опасности и устанавливается соответствующий размер санитарно-защитной зоны. Отметим, что данный недостаток в доработанном Проекте так и не был устранен.
Кроме того, как мы видим, в критериях отнесения объектов к IV категории (ни в изначальном, ни в доработанном Проекте) не сказано ни слова об отходах. Таким образом, предприятие, не имеющее собственных источников выбросов и сбросов, но образующее в ходе своей деятельности опасные отходы I и II классов, будет относиться к IV категории. С одной стороны, позиция разработчиков Проекта понятна, ведь самый распространенный отход I класса — это отработанные ртутные лампы, которые образуются почти на каждом офисном предприятии. А с другой стороны, на основании ст. 16.1 Федерального закона № 7-ФЗ субъекты освобождаются от внесения платы за НВОС, если у них образуются только твердые коммунальные отходы (ТКО) (в данном случае плательщиками будут являться региональные операторы по обращению с ТКО, операторы по обращению с ТКО, осуществляющие деятельность по их размещению). Поэтому логично было бы включить образование только ТКО как один из критериев отнесения объектов к IV категории.
Cо сточными водами тоже не все неоднозначно. Как быть с поверхностным стоком с территории или с крыши зданий, который есть практически на всех объектах? Считать ли его сбросом загрязняющих веществ в окружающую среду? Если да, то получается, что формально предприятий IV категории вообще не существует.
Отметим, что в Проекте можно найти еще много нюансов, вызывающих вопросы. Например, объекты разведения сельскохозяйственной птицы и свиней включены в перечень объектов I категории, а объекты разведения крупного рогатого скота — в перечень объектов II категории. Почему? Кроме того, объекты разведения мелкого рогатого скота вообще не упоминаются в Проекте.
Недоумение вызывает отнесение ко II категории аэродромов с длиной основной взлетно-посадочной полосы (ВПП) 2100 м и более. Как разработчик проектов нормативов предельно допустимых выбросов, автор не понимает, причем здесь вообще длина ВПП? Ведь источниками выбросов являются самолеты, которые принадлежат чаще всего не аэродромам, а авиакомпаниям, в то время как аэродрому принадлежат объекты обслуживания техники, хранения горюче-смазочных материалов и заправки, оказания услуг пассажирам. И все эти юридические лица будут отнесены ко II категории? Логичнее было бы включить в данную категорию собственников авиатехники, и не в зависимости от длины ВПП, а на основании данных о пассажиропотоке или количестве вылетов/прилетов самолетов в сутки.
Сразу бросается в глаза незавершенность классификации объектов. Почему-то для одних отраслей производства классификация идет в зависимости от объема производства, а в других — нет. При этом классификация произведена фактически по одному признаку — виду хозяйственной деятельности и отрасли производства, хотя, как уже было отмечено в начале статьи, согласно ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ при установлении критериев должны учитываться несколько факторов (в т.ч. уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов).
Отнесение ко II категории всех объектов, относящихся к области применения НДТ, кроме объектов I категории, также представляется спорным, ведь из п. 1 ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ следует, что к области применения НДТ относятся только объекты, оказывающие значительное НВОС , т.е. объекты 1 категории.
После подробного изучения Проекта можно сделать вывод, что данный документ был разработан наспех и не выполняет той масштабной задачи, которая была на него возложена, в полном объеме. Судя по всему, Проект до его принятия больше дорабатываться не будет. Так что, очевидно, в ближайшие годы нас ждет трудный период адаптации к новым требованиям. Будем надеяться, что данный нормативно-правовой акт все-таки доведут до ума в ближайшее время после его принятия и он будет более или менее соответствовать экологическим реалиям. Иначе нас ждут огромная лавина судебных процессов по вопросам отнесения предприятий к нужной категории и не меньшая лавина разъяснительных писем от уполномоченных органов, как это всегда бывает в нашей стране после принятия срочных и недостаточно проработанных документов.
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
А.Г. Воронина,
инженер-эколог ООО «Экомет-2»
К.Г. Гейде,
А.М. Шафикова,
главный специалист ООО «Экомет-2»
А.П. Бирюков,
заместитель директора ООО «Эконт»
Поскольку в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) к объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), будут предъявляться различные требования в зависимости от категории, отнесение предприятий к той или иной категории окажет существенное влияние на их деятельность в части применения к ним мер государственного регулирования, пропорциональных значимости НВОС. Соответственно, неточности при установлении категорий объектов могут негативно сказаться на предпринимательской и инвестиционной деятельности. Именно поэтому правильная оценка уровней НВОС имеет большое значение.
Ознакомление с прошедшим публичные слушания и подготовленным к утверждению проектом Постановления Правительства РФ «Об установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» (далее — Проект) показало, что предложенная в нем классификация по структуре во многом напоминает санитарную классификацию предприятий, сооружений и других объектов со всеми ее недостатками. В Проекте представлены перечни объектов (по видам деятельности и мощности), которые отнесены к I и II категориям, и указаны критерии отнесения объектов к III и IV категориям. При этом, если в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрена возможность установления или изменения (в случаях, если объект отсутствует в классификации или имеет иную, чем принято в классификации, мощность) размеров санитарно-защитных зон по результатам расчетов и измерений, то в Федеральном законе № 7-ФЗ указано, что категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем НВОС. Формулировка «при актуализации учетных сведений об объекте» может иметь несколько толкований и требует уточнения.
Формирование классификации объектов по уровню НВОС с помощью перечней объектов, относящихся к разным категориям, как показывает опыт (на примере СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, которые в разных модификациях действуют уже более 10 лет и до сих пор вызывают множество претензий и вопросов у природопользователей), не рационально , т.к. никакие перечни не могут в полной мере учесть особенности всех объектов. Например, малое предприятие по регенерации отработанных масел будет относиться к I категории как объект, на котором производятся нефтепродукты, что вряд ли объективно. К тому же такой подход не исключает коррупционной составляющей при определении категории предприятия.
Таким образом, необходим дополнительный объективный критерий (в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 таким критерием являются результаты расчетов уровней химического и физического воздействия на атмосферный воздух и соответствующих измерений), учитывающий все виды НВОС и позволяющий количественно оценить уровень НВОС и, соответственно, объективно отнести объект к определенной категории. На наш взгляд, таким критерием может быть размер платы за НВОС .
В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ НВОС является платным. Расчет платы за НВОС осуществляется с использованием следующих документов:
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 (в ред. от 26.12.2013);
Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления» (в ред. от 24.12.2014; далее — Постановление № 344);
Постановление Правительства РФ от 19.11.2014 № 1219 «О коэффициентах к нормативам платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления».
Указанными нормативно-правовыми актами регулируется порядок расчета платы:
За выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
Сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты, в т.ч. через централизованные системы водоотведения;
Размещение отходов производства и потребления.
Размер платы за выбросы и сбросы пропорционален сумме произведений норматива платы и массы каждого загрязняющего вещества в выбросах и сбросах, а размер платы за размещение отходов — сумме произведений норматива платы и массы отходов каждого класса опасности, размещаемых на объектах хранения и захоронения. Норматив платы по определению представляет собой удельную (приведенную к единице массы) экономическую оценку НВОС при выбросах и сбросах загрязняющих веществ и размещении отходов разных классов опасности. По некоторым оценкам, нормативы платы не в полной мере отражают затраты на реабилитацию окружающей среды, однако в целом корреляционная взаимосвязь между нормативами платы и уровнями негативного воздействия прослеживается.
Например, согласно Постановлению № 344 базовый норматив платы за выброс 1 т бенз(а)пирена составляет 2 049 801 руб., а за выброс 1 т диоксида азота — 52 руб.
Таким образом, размер платы за НВОС по сути является критерием, с помощью которого можно оценить уровень НВОС, установить категорию объекта в соответствии со ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ и правильно расставить приоритеты при определении мер государственного регулирования к различным объектам (предприятиям).
Выводы и предложения:
1. Классификация объектов, оказывающих НВОС, представленная в Проекте, не в полной мере объективна и требует уточнения. В Проекте предлагается учесть дополнительный критерий — размер платы за НВОС.
2. В качестве дополнительного критерия, на основании которого осуществляется отнесение объектов, оказывающих НВОС, к объектам I, II, III и IV категорий, целесообразно принять разные уровни платы за НВОС:
Величины А, Б и В предлагается установить с использованием базы данных администратора платежей действующих предприятий и расчетным путем — для проектируемых объектов.
Для объектов, включенных в перечень опасных, технически сложных и уникальных объектов (см. ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), возможно, следует предусмотреть особый порядок отнесения к категориям в зависимости от уровня НВОС.